治理語境下公共體育服務體系構建研究

李光敏+鄭偉

摘要：黨的十八大報告指出：“要尊重人民首創精神，保障人民各項權益，不斷在實現發展成果由人民共享、促進人的全面發展上取得新成效。”明確提出：“健康是促進人的全面發展的必然要求。”這意味著，全面建成小康社會必須首先建設人民體質健康的社會。我國公共體育服務體系的構建，既有現實基礎，又有現實需求，我們必須立足于人民群眾的需求和中國的國情，實現供給主體和提供方式的多元化，為社會提供更豐富的公共體育服務和產品，最大限度滿足廣大老百姓的多層次、多樣化的體育需求。

關鍵詞：治理語境下；公共體育服務體系；構建研究

治理理論是人們基于政府失靈和市場失靈，在尋求政府、市場和社會的有效合作過程中發現的"第三項"，將治理引入政府能力的思考框架，不僅是可行的而且是必要的。治理語境下中國政府能力提升的途徑和目標是：樹立政府治理新理念，加強黨的執政能力建設， 政府職能重新定位，構建社會主義和諧社會。

公共體育服務體系是促進全民健身公共體育服務體系協調、可持續發展的重要因素，公共體育服務體系是指在一定的公共體育服務模式與政策規范下，依據一定的公共體育服務的供給方式而形成的公共體育服務系統。當前作為公共服務有機組成部分的公共體育服務將會進入到法治保障、標準引領、進程加速、內涵擴展的發展新階段，構建公共體育服務體系既存在現實制度基礎，又是公共體育服務自身發展和體育職能部門迫切的現實需求。

一、構建我國公共體育服務標準體系的必要性

1、保障實現公共體育服務均等化

公共體育服務是指政府為了滿足社會及其成員的基本公共體育需要，保障公民的基本體育權利，以公平正義為價值理念，運用手中所掌握的公共資源，在一定的基準公共體育服務供給水平之上，為社會成員提供均等的基本公共體育服務。自公共服務均等化開始在我國社會公共服務領域逐步推行和實踐起來，公共體育服務作為公共服務有機組成部分也在踐行均等化并取得了一定的成效，我國初步建立了公共體育服務體系，但從總體來看我國公共體育服務非均等化仍然嚴重；一是我國區域之間由于經濟發展的資源稟賦的非均質化，東部地區優先發展的非均衡經濟發展戰略的施行，加之中央財政轉移支付調控無法完全實現，導致我國地區經濟發展存在明顯差異，從而導致明顯的公共體育服務供給水平、質量和滿意度等多方面的差異；二是由“城鄉二元結構”導致產生“城鄉二元財政結構”，即政府財政投入長期偏向城市，對于農村則是財政投入不足，直接導致主要依賴于財政投入的公共體育服務在農村供給短缺；三是公共體育服務供給過程中需要財權事權匹配，然而目前我國各級政府間的財權事權匹配度不高，基層政府作為公共體育服務的主要供給者，沒有與之匹配的財政權利。中央政府與地方政府之間實施財權事權分離制度，導致公共體育服務供給職責劃分不清難以規范；四是公共體育服務均等化需要良好的制度環境支撐，目前我國體育管理體制改革不夠深入，公共財政制度尚不完善，公共體育服務均等化責權利劃分不清晰，公共體育服務供給的決策以及實施機制不健全。要實現公共體育服務均等化，則需要有一套清晰、明確、動態發展的公共體育服務體系。政府部門為實現公共體育服務均等化的社會發展目標和任務，明確體育場地設施、活動、組織、經費以及制度供給等基本型公共體育服務的最低提供標準，并作為強制性標準在全國推行，能夠緩解公共體育服務現存的城鄉及區域間差距，通過對公共體育服務的最低保障的“兜底”作用從而促進公共體育均等化實現。

2、實現公共體育服務供給主體多元化

公共體育服務在現實中可以劃分為基本型公共體育服務和選擇型公共體育服務，前者是公民生活必需的公共體育服務類型，后者是公民根據各自的體育需求情況選擇的公共體育服務類型。從國際公共體育服務供給的基本發展趨勢來看，公共體育服務供給主體多元化已經成為一種趨勢。首先，公共體育服務的混合物品或準公共物品的性質導致政府必須履行其保障供給基本型公共體育服務的責任，為了追求供給的有效性，必然要求政府解決資源配置的非競爭性、預算約束軟化以及政府失靈問題，因此在明確政府承擔供給公共體育服務責任的前提下，政府可以將市場競爭機制以及私人部門的管理方式引入到體育公共服務中。其次，選擇型公共體育服務政府并不擔負完全的供給責任，并且在實際供給過程中，往往是供給側的供給能力的提升滯后于需求側的需求層次及形式變化，因而其供給可以實施以市場為主、政府資助為輔的方式，引入私人部門和企業等主體進行供給以滿足需求側的多樣變化和要求。有關國家的經驗證實，改善傳統的以政府為主體的供給模式，推行多元化的公共體育服務供給模式有利于提高公共體育服務的總量與效率。再次，當前我國基本型公共體育服務主要依賴于政府財政投入來加以供給，主要采用市場競爭機制和私人部門、企業等主體來進行供給的選擇型公共體育服務，政府單一供給所產生的擠出效應致使私人部門、企業對選擇型公共體育服務投資減少，并增加了財政負擔。

3、推動建設公共服務型政府職能部門

首先，構建公共服務型政府必然要求對政府部門的工作績效進行科學有效的評估和考核，構建公共體育服務體系將促使各級體育行政部門的管理運作和工作人員行為職責標準化，從而避免了主觀意志履行以及政府職能與權力的濫用。其次，構建公共體育服務體系能夠明確各級體育行政部門工作職責的具體職責，減少部門之間的重復工作，避免推卸責任行為。再次，公共體育服務體系有助于形成依法治體的規范約束機制，有助于將體育行政部門的管理機構組建、管理政策制定和管理行為規范納入到規范化軌道，從而不斷提升體育事業管理水平。

二、我國構建公共體育服務標準體系的現實基礎

1、現實制度基礎

黨的十八大報告明確指出，“著力推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標”，其首要任務是實現基本公共資源配置的均等化。2016年5月5日頒布的《體育發展“十三五”規劃》明確指出，“制定結構合理、內容明確、符合實際的基本公共體育服務標準體系”；“進一步健全政府購買體育服務體制機制……把適合由市場和社會承擔的體育服務事項，按照法定方式和程序，交由具備條件的社會組織和企事業單位承擔，逐步構建多層次、多方式的體育服務供給與保障體系”。作為公共服務有機組成部分的公共體育服務及其均等化將會進入到制度保障、標準引領的新階段，新要求將會引導政府職能部門公共體育服務均等化工作的開展。endprint

2、技術上的可能性

隨著我國各地構建服務型政府以及推行公共服務均等化實踐的蓬勃發展，我國公共管理學科對于公共服務的研究愈加深化，其中公共服務標準、公共服務評價指標等研究成果層出不窮。教育、衛生、文化等行政職能部門在構建義務教育公共服務、衛生公共服務、文化公共服務標準或評價指標實踐領域取得了豐碩的成果，特別是評價指標已經有了二級、三級指標。同時體育領域也在進行著公共體育服務標準體系的研究和實踐工作。構建和實施公共體育服務體系需要現代信息網絡技術的支撐，即體育職能部門能夠通過現代信息網絡較為便捷地收集、處理、歸納公共體育服務需求，并通過現代信息網絡進行公共體育服務需求的表達、轉譯以使多元主體獲得需求信息并知曉供給標準要求。

3、政府財政投入保障

黨的十八大以來，為實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，我國政府財政支出重點向基本公共服務領域傾斜，長期以來公共體育等基本民生類公共服務財政投入不足的問題將得以解決。國家統計局數據顯示，在2015年北京、天津、上海等10個省（市、區）的人均GDP突破10000美元大關，達到世界銀行所界定的“上中等”發達國家水平；2015年我國內地共有10個城市人均GDP達到20000美元以上，31個城市人均GDP達到15000美元以上，77個城市人均GDP達到10000美元以上。這些人均GDP較高的省、市將有較多的政府財政收入用于公共體育服務等基本公共服務領域。

三、我國公共體育服務標準體系的構建路徑

1、從體育大國邁向體育強國，是公共體育服務彰顯體育事業公共性的歷史性背景。我國《體育事業發展“十二五”規劃》確立的體育事業發展原則之一是：體育發展為了人民，體育發展依靠人民，體育發展成果由人民共享。在體育強國目標的指引下，中國體育事業應該是充分體現中國特色社會主義巨大優越性和強大生命力的事業，應該是增進人民福祉的事業，是公共性得到最大限度彰顯的事業，要以滿足人民群眾不斷增長的體育需求為宗旨，建立和完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的公共體育服務體系，以此彰顯體育事業的公共性。公共體育服務的基本宗旨和具體舉措應以促進人民體質健康為根本，將增強人民體質作為增進人民福祉的重要內容；確保公共體育服務資源向廣大人民群眾開放，體育運動基本權益得到保障，并在一定的標準上達到基本權益的均等化；應以政府為主導，鼓勵社會參與，形成構建公共體育服務的多元主體。

2、體育事業的全面協調可持續發展，是建構公共體育服務體系的基本前提。促進群眾體育與競技體育協調發展，促進體育事業與體育產業協調發展，是我國發展體育事業的基本原則，也是建構公共體育服務體系的基本前提和根本保障。首先，努力突破全民健身的瓶頸性障礙。當前，群眾體育仍然是建設體育強國的“基礎性短板”，主要表現在公共體育產品和服務總量不足、公益性較差、公平性不足、服務主體相對單一，供給的持續性不強、隨意性過大，政府提供的公共體育服務不足，體育場地設施建設、組織體系建立、科學健身指導等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距。為此，要進一步提高公共體育服務覆蓋面、均等化，建立健全公共體育服務網絡，著力改善基層體育設施條件，有效提升公共體育服務能力。其次，強化競技體育的公共產品屬性，競技體育發展會對群眾體育的興起與發展產生引導與示范作用，推動一些體育項目的普及和群眾參與，使競技體育與群眾體育相互促進、協調發展，另外競技體育的公共屬性還表現在社會力量可參與競技體育事業的發展，尤其是競技體育后備人才的建設。再次，立足人民群眾需求引導體育產業良性快速發展。要滿足廣大人民群眾日益增長的體育需求，迫切需要運用市場機制配置體育資源，調動社會和市場的力量，為人民群眾提供更多更好更豐富的體育產品，要堅持以人為本、凸顯公共性的原則，不斷增加體育市場供給。

3、基本權益的制度性保障和資源配置的市場化機制，是建構公共體育服務體系的兩個著力點。建立規范的公共體育服務財政、資金投入體制是建設和運行公共體育服務體系的基礎內容和重要前提，目前普遍的共識和建議有： （1）規范、改革作為傳統主體—政府的公共財政投入體制，在此基礎上加大公共財政投入，同時引入績效考評機制，建立一系列的量化評估指標，對公共體育服務投入的財政資金的經濟、社會效益進行考察和評價，以促進公共財政的有效使用，保證基本公共體育服務的實現和均等化； （2）拓展公共體育服務資金的籌資渠道和降低社會團體的準入門檻，引入市場化機制，積極引導社會資金投入、社會團體加入，形成投資主體和參與主體的多元化格局，先構建完整的實施體系，再分層推進實施，我國基本公共體育服務在于保障廣大人民群眾基本體育權利，要充分體現基礎性和普惠性，在全民享有體育發展成果的層面，縮小地域和城鄉間的差距，促使人人享有體育基本權益均等化。因此，公共體育服務體系的建立需以基本權益的制度性保障為后盾，《體育運動國際憲章》第1條規定：參加體育運動是所有人的一項基本權利。國務院《國家基本公共服務體系十二五規劃》中明確要求，可供使用的公共體育場地（含學校體育場地）占全國體育場地總數的比率達到53%左右，經常參加體育鍛煉人數比率達到32%以上，明確了在特定歷史階段我國基本公共體育服務的最低標準。另外，對公民基本體育權利的明確和保護，就是對政府體育公共服務供給責任的明確和監督，尤其是基本公共體育服務標準為政府劃出了一道責任底線。同時我們要正視區域發展不平衡的問題，比如長三角等地區，相關權益指標在十一五期間已達到甚至超過《國家基本公共服務體系十二五規劃》的設定，政府就應根據經濟社會發展水平，適時調整公共體育服務的服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平，保證服務和供給能符合廣大人民群眾日益增長的體育需求。

四、結語

公共體育服務的制度創新應從理念和實踐層面確立相應的價值導向，根據治理任務與治理模式匹配的原則，對政府、市場和社會等可供選擇的體育治理資源進行組合與重構，加快推進政府制度創新，引導市場和社會參與公共體育服務供給，構建多元協同的治理機制。充分發揮我國基本制度的優越性，釋放市場機制的活力，把握體育產業發展的大好前景，就顯得更為迫切，發展體育產業將為豐富公共體育服務與產品的供給提供制度創新，激發體制活力，解決政府投入不足和區域間投入失衡的問題，它還可以通過市場機制解決公共服務需求的差異化矛盾，通過引導社會、市場等力量參與，實現供給主體和提供方式的多元化，為社會提供更豐富的公共體育服務和產品，最大限度滿足廣大老百姓的多層次、多樣化的體育需求。我們必須立足于人民群眾的需求和中國的國情去構建公共體育服務體系，找到適合自己的發展路徑。

參考文獻：

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基金項目：福建省哲學社會科學規劃項目（FJ2017C056）；

基金項目：福建省哲學社會科學規劃項目（FJ2015C020）；

作者簡介：李光敏，（1962-），男，福建莆田人，三明學院體育學院，副教授。研究方向：體育教育訓練學。

通訊作者：鄭 偉（1982— ），男，湖南常德人，碩士，三明學院體育學院，副教授。研究方向：體育人文社會學、體育教育訓練學。endprint