改革開放40年來農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)與發(fā)展

蔣永甫 周磊

摘 要：農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是指在農(nóng)村社會(huì)治理過程中，由國(guó)家、農(nóng)村社會(huì)各治理主體在一整套制度安排基礎(chǔ)上形成的相互關(guān)系框架。農(nóng)村改革40年來，農(nóng)村社會(huì)治理主體實(shí)現(xiàn)了由單一治理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，國(guó)家、基層政府、自治組織、社會(huì)組織、農(nóng)民個(gè)體以及各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等多元治理主體相互依賴、相互制約，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷。具體表現(xiàn)為：宏觀國(guó)家層面，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)適；中觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展；微觀村莊層面，村治結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。總體而言，農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的演變遵循著由外生型治理結(jié)構(gòu)向內(nèi)生型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在演進(jìn)邏輯和善治的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)；國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系；鄉(xiāng)政村治；村治結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）10-0019-06

一、引言

農(nóng)村基層社會(huì)治理既是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村開始了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要形式的經(jīng)濟(jì)改革。農(nóng)村土地制度變革釋放了農(nóng)村社會(huì)活力，為農(nóng)村社會(huì)多元力量發(fā)展創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)多元治理主體的互動(dòng)發(fā)展推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，為解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是指在農(nóng)村社會(huì)治理過程中，國(guó)家、農(nóng)村社會(huì)各治理主體在一整套制度安排基礎(chǔ)上形成的相互關(guān)系框架，其中蘊(yùn)含國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間、地方政府與農(nóng)村自治組織之間、農(nóng)村自治組織與社會(huì)組織之間、農(nóng)民組織與農(nóng)民之間相互依存、相互制約的多重權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)。一方面，農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)為農(nóng)村社會(huì)各治理主體提供行動(dòng)的邊界與規(guī)則，另一方面，農(nóng)村社會(huì)各治理主體之間的互動(dòng)在一定程度上不斷重構(gòu)著農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村改革40年來，農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了由單一主體向多元主體的發(fā)展。在國(guó)家法律法規(guī)以及農(nóng)村社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)提供的平臺(tái)基礎(chǔ)上，基于核心能力、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、活動(dòng)空間（領(lǐng)域）和目標(biāo)方面的差異，農(nóng)村社會(huì)多元治理主體之間既競(jìng)爭(zhēng)又合作，既各自獨(dú)立又相互制衡。多元治理主體之間的良性互動(dòng)不僅不斷突破原有結(jié)構(gòu)的束縛，也在持續(xù)形塑新的治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為：宏觀國(guó)家層面，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)適；中觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)的發(fā)展；微觀村莊層面，村治結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。總體而言，農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的演變遵循著由外生型治理結(jié)構(gòu)向內(nèi)生型治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在演進(jìn)邏輯和善治的發(fā)展方向。

二、國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的雙向互動(dòng)發(fā)展

1.由“單軌政治”轉(zhuǎn)向“雙軌并存”

改革開放之前30年的“單軌政治”①歷史實(shí)踐證明，僅僅依靠自上而下的行政管控，很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡與良性互動(dòng)，更難以釋放農(nóng)村社會(huì)活力。正如費(fèi)孝通先生指出的：“政治體系是

收稿日期：2018-09-10

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村治理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究”（16BZZ051）。

作者簡(jiǎn)介：蔣永甫，男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（南寧 530004）。

周磊，男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生（南寧 530004）。

不可能在一根從上向下的單軌上發(fā)展起來的。在任何政治體系下，人民的意見都不可能被完全忽視。這意味著必須有某種方式的從下向上的平行軌道。一個(gè)完善的體系必須保證這樣的‘雙軌。”②

伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村地區(qū)的廣泛推行，個(gè)體農(nóng)戶家庭成了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的最基本單位。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革推動(dòng)了國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)村治理由“管控”轉(zhuǎn)向“放活”。國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力逐步從農(nóng)村社會(huì)退出，農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生活力不斷得到釋放，農(nóng)村社會(huì)的自主力量逐漸成長(zhǎng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民個(gè)體在農(nóng)村社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)和使用過程中的自主意識(shí)和自主能力不斷增強(qiáng)，權(quán)利意識(shí)開始覺醒。一方面，分戶經(jīng)營(yíng)與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，推動(dòng)了農(nóng)民的個(gè)體化發(fā)展；另一方面，伴隨國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)退出后農(nóng)村基層社會(huì)權(quán)力真空的出現(xiàn)以及農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展，分散的小農(nóng)經(jīng)歷了再組織化過程，各種農(nóng)村社會(huì)組織如村民自治組織、農(nóng)民社會(huì)服務(wù)組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、宗族組織都開始呈現(xiàn)全面復(fù)興的發(fā)展態(tài)勢(shì)。農(nóng)民個(gè)體自主能力、權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)和各種農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生自主力量，成為重構(gòu)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的重要變量。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)互動(dòng)的一個(gè)重要紐帶。這一時(shí)期，“單軌政治”的運(yùn)作邏輯既有保證國(guó)家宏觀調(diào)控的積極面，也存在忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民訴求的消極面。面對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性引起的農(nóng)民增收困境以及農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年加重等嚴(yán)峻問題，從2003年開始，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推行以免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革。經(jīng)過農(nóng)村稅費(fèi)改革，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)村集體生產(chǎn)、公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)用工均通過“一事一議”制度以籌資籌勞或財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式解決。③村民自治組織在農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展中的政治作用、經(jīng)濟(jì)作用、社會(huì)作用日益顯著，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民建立直接聯(lián)系的重要橋梁，并逐漸發(fā)展成為加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理的重要組織形式。④

2.由“汲取型治理”轉(zhuǎn)向“輸入型治理”

2006年，國(guó)家正式全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的廢止標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了由“汲取型治理”向“輸入型治理”的轉(zhuǎn)型。2008年中央一號(hào)文件提出要建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的新格局。黨的十七屆三中全會(huì)確定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，以建構(gòu)新型的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系。2010年中央一號(hào)文件提出必須把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，加大財(cái)政惠農(nóng)的投入力度，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置。在“輸入型治理”模式下，國(guó)家將關(guān)注點(diǎn)再次聚焦于農(nóng)村，推動(dòng)公共財(cái)政下鄉(xiāng)，通過“項(xiàng)目制治理”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。國(guó)家不僅通過對(duì)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼、農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育的“兩免一補(bǔ)”等惠農(nóng)政策，不斷加大向農(nóng)村輸入資源的力度，而且還通過自上而下的項(xiàng)目管理方式管理國(guó)土整治、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等建設(shè)資金。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新型國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系更為融洽。黨的十八大又提出構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，意味著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展徹底舍棄了向農(nóng)村汲取資源、犧牲農(nóng)業(yè)、忽視農(nóng)村的城鎮(zhèn)化老路，堅(jiān)定不移地走城市支持農(nóng)村的城鎮(zhèn)化新路，并要在更高的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)，提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平。2017年，黨的十九大吹響了鄉(xiāng)村振興的集結(jié)號(hào)，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題提到了新的戰(zhàn)略高度。國(guó)家財(cái)政資源下鄉(xiāng)（以項(xiàng)目制形式）為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了新動(dòng)能，也重塑了村莊社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)基層組織建設(shè)。為了承接國(guó)家自上而下的項(xiàng)目進(jìn)村，農(nóng)村社會(huì)構(gòu)建起自下而上的農(nóng)村社會(huì)組織動(dòng)員機(jī)制、農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)了村莊發(fā)展的自主性及內(nèi)源性動(dòng)力。在項(xiàng)目合作中，國(guó)家自上而下的項(xiàng)目下鄉(xiāng)與農(nóng)村社會(huì)自下而上的項(xiàng)目承接雙軌并行，農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)由“單軌政治”穩(wěn)定地邁向現(xiàn)代“雙軌政治”。

三、“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的變遷與發(fā)展

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，“鄉(xiāng)政村治”成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的基本政治格局。⑤鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系是一種行政指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)政體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力，村治則是社會(huì)力量的化身，鄉(xiāng)政是主導(dǎo)力量，村治是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政與村治之間的關(guān)系就是自上而下的國(guó)家權(quán)力和自下而上的社會(huì)力量在基層的關(guān)系，這也是“鄉(xiāng)政村治”格局與“政社合一”的人民公社體制的重要區(qū)別。⑥在“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)下，如何處理好鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系，始終是推進(jìn)農(nóng)村基層治理的關(guān)鍵所在。

1.村民委員會(huì)的成立開啟“鄉(xiāng)政村治”新局面

人民公社管理體制瓦解后，政社分開啟動(dòng)了現(xiàn)代“雙軌政治”進(jìn)程。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國(guó)開始實(shí)行“政社分開”，建立鄉(xiāng)政府，設(shè)立村民委員會(huì)，形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。到1985年，全國(guó)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重建工作基本完成。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。作為最低一級(jí)國(guó)家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國(guó)家依法對(duì)基層實(shí)行管理和治理，肩負(fù)向廣大農(nóng)村居民宣傳黨和國(guó)家政策的政治任務(wù)；作為最低一級(jí)行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還肩負(fù)執(zhí)行上級(jí)行政組織下派的各種政務(wù)，管理本地區(qū)各種社會(huì)事務(wù)的職責(zé)。鄉(xiāng)政的具體內(nèi)容包括計(jì)劃生育、普及義務(wù)教育、歸還農(nóng)業(yè)貸款、依法納稅、退耕還林、征地拆遷和交通安全等，可以說覆蓋農(nóng)村基層行政管理的方方面面。人民公社裁撤后，原生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)出現(xiàn)了短暫的“權(quán)力真空”，農(nóng)村公共事務(wù)處于“無人問津”的狀態(tài)，這為一些地方開始探索新的農(nóng)村治理模式提供了契機(jī)。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村村民率先實(shí)行村民自治，該村村民經(jīng)由民主選舉的方式成立了村民委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了自我組織、自我管理和自我服務(wù)。這一創(chuàng)舉被國(guó)家認(rèn)可并推廣為全國(guó)性的制度安排。1982年憲法賦予村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層自治組織的法律地位，明確了其組織性質(zhì)和職權(quán)范圍。1987年，《村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)和地位作了比較明確的規(guī)定。1998年修訂的《村民委員會(huì)組織法》提出在農(nóng)村實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督，進(jìn)一步明確了村民委員會(huì)作為基層群眾自治性組織的組織性質(zhì)，同時(shí)規(guī)定了黨組織在實(shí)施村民自治中的支持和保障作用。在村民自治制度下，村民委員會(huì)作為一種全新的自治主體進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)治理體系。“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)相互調(diào)適的產(chǎn)物，也是國(guó)家順應(yīng)農(nóng)民追求自身利益而做出的制度安排，為穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮了不可替代的作用。

2.“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展困境

“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)給農(nóng)民和基層更大的自主權(quán)，賦予農(nóng)民群眾基層社會(huì)事務(wù)管理的自主權(quán)或自治權(quán)，但在發(fā)展過程中也遭遇了一系列的治理困境。其一，鄉(xiāng)政面臨巨大的行政與財(cái)政壓力。農(nóng)村改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政組織，承擔(dān)著征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、執(zhí)行計(jì)劃生育政策、農(nóng)業(yè)維穩(wěn)等大量行政任務(wù)。伴隨這些行政任務(wù)而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益增大的財(cái)政壓力。特別是1994年分稅制改革后，近十年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的年均增長(zhǎng)率僅8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政支出的年均增長(zhǎng)速度21%，滾動(dòng)財(cái)政赤字的年均增長(zhǎng)率更是達(dá)到52%，財(cái)政狀況呈現(xiàn)出加速惡化的趨勢(shì)。⑦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨繁重的資源汲取壓力，再加上基層政權(quán)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人員眾多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸沉重。為了減輕財(cái)政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過農(nóng)業(yè)稅的征收或其他名目向農(nóng)民攤派費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”“政績(jī)工程”等工作機(jī)制造成了一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“制度異化”“政府內(nèi)卷化”的被動(dòng)局面，大大降低了農(nóng)村治理效率。⑧其二，鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系異化。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)政對(duì)村治的不當(dāng)介入會(huì)影響村民自治功能的發(fā)揮，進(jìn)而影響村民政治參與的效能感。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背負(fù)著繁重的行政任務(wù)和巨大的財(cái)政壓力，為了讓村委會(huì)完成鄉(xiāng)政府交辦的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力自上而下地介入村民委員會(huì)的事務(wù)安排、財(cái)務(wù)管理和人員選用，這樣一來鄉(xiāng)政對(duì)村治的指導(dǎo)關(guān)系逐漸異化為上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會(huì)行政化趨勢(shì)日趨明顯。村民委員會(huì)在執(zhí)行自上而下交辦的行政性事務(wù)時(shí)，更多地采取命令、壓力、強(qiáng)制等方式，往往排斥村民的政治參與。如此，村級(jí)自治組織陷入空有自治形式而無自治內(nèi)容的空殼化危機(jī)。其三，村治本身也面臨形式化以及發(fā)展動(dòng)力不足等問題。面對(duì)日益原子化的農(nóng)民個(gè)體，村民自治組織缺乏推動(dòng)自身發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制，單靠自身力量很難實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的有效組織，村治流于形式的問題日益突出。

3.“政出縣府，治在鄉(xiāng)村”的發(fā)展創(chuàng)新

為了解決農(nóng)村社會(huì)的治理危機(jī)，國(guó)家自2003年開始推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取”任務(wù)大大減輕，建立在壓力型體制下汲取農(nóng)村資源的鄉(xiāng)政與村治“利益共同體”也開始瓦解。伴隨著農(nóng)村治理由“資源汲取型治理”向“資源輸入型治理”轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)政與村治在彼此的職能界定和關(guān)系調(diào)整中實(shí)現(xiàn)了新的發(fā)展——“政出縣府，治在鄉(xiāng)村”。其一，在“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的宏觀政策背景下，鄉(xiāng)政與村治重新厘清各自的職能定位和職責(zé)劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過體制改革與職能轉(zhuǎn)變，開始從管理走向服務(wù)。村治漸漸擺脫了鄉(xiāng)政委派的繁重的行政任務(wù)的束縛，開始更多地關(guān)注村莊事務(wù)的處理。村民委員會(huì)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生整治、農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解以及村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益處于中心位置，一些地方開始形成村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“村決策、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣審批”的制度。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過掛村分管制度、駐村工作隊(duì)制度等嵌入村莊，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治的良性互動(dòng)。掛村分管制度是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所轄行政村實(shí)行包村管理，全面負(fù)責(zé)。為了完成各項(xiàng)行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還建立了駐村工作隊(duì)制度，打破科層制的專業(yè)化要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，挑選工作能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，工作隊(duì)實(shí)行全脫產(chǎn)駐村工作。駐村干部實(shí)行定期下訪，充分掌握所駐村莊的社情民意動(dòng)態(tài)。除了常態(tài)的工作機(jī)制，還有中心工作制度，專門完成某項(xiàng)上級(jí)政府（主要是縣級(jí)政府）在一定時(shí)期內(nèi)部署的中心工作任務(wù)。駐村工作隊(duì)制度的目的主要是如期完成專項(xiàng)工作以及充實(shí)村級(jí)組織力量。通過建立上述工作制度，鄉(xiāng)政實(shí)現(xiàn)了嵌入性治理，并成為縣級(jí)政府治理農(nóng)村社會(huì)的重要依靠力量。其三，農(nóng)業(yè)稅取消以后，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)上延到縣級(jí)政府，縣級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)治理中的作用開始加強(qiáng)。“縣政鄉(xiāng)派村治”的農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)初步成型。在“縣政鄉(xiāng)派村治”治理結(jié)構(gòu)下，縣級(jí)政府是農(nóng)村社會(huì)治理的主導(dǎo)者和農(nóng)村公共服務(wù)的提供者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為縣級(jí)政府的延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理角色由“鄉(xiāng)政”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)派”，由以往的農(nóng)村公共事務(wù)的管理者向縣級(jí)政府的政策執(zhí)行者以及村治的指導(dǎo)者角色轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既保障“縣政”又指導(dǎo)“村治”，在“縣政”與“村治”之間發(fā)揮著重要的橋梁作用。