“一帶一路”倡議下我國對外投資保險法律制度的完善

郭德香 李璐瑋

摘 要：“一帶一路”倡議下我國對外投資活動發展迅速，對外投資規模逐步擴大，與之相應的投資保險法律制度建設卻進展緩慢，難以適應現實需求。我國應審視對外投資法律體系的科學性、完整性，從完善國內立法、與國際立法接軌兩個層面，建立以雙邊模式為主、單邊模式為輔的混合型投資保險制度，構建投資者與擔保機構之間的爭端解決機制，合理拓展對外投資主體的范圍及保險機構的承保范圍，為我國企業對外投資提供規范依據和保障。

關鍵詞：“一帶一路”倡議；海外投資保險；爭端解決機制

中圖分類號：D996 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）10-0063-05

“一帶一路”倡議是經濟全球化發展的“潤滑劑”，也是我國同各沿線國家在投資、貿易等領域深化合作的“助推器”。“一帶一路”沿線國家有巨大的市場潛力，我國企業應把握這難得的歷史機遇，拓展國際化投資發展路徑。“一帶一路”倡議下我國企業對外投資已涵蓋金融、租賃、商業服務、制造業等行業領域，投資規模逐步擴大，投資金額大幅上升，呈現出蓬勃發展的局面。同時，應當意識到，機遇與風險往往相伴而行，我國企業對外投資面臨各種各樣的風險。與國內投資相比，對外投資面臨的政治風險問題突出，這對我國對外投資法律體系的開放性、科學性、完整性等方面提出了更高要求?，F階段，我國還沒有比較完善的對外投資保險法律制度。司法領域存在對外投資保險機構的代位求償權難以順利實現、具體爭端解決機制缺失等問題，這些問題急需得到解決。我國應從自身實際出發，借助于“一帶一路”倡議帶來的發展機遇，厘清對外投資保險法律制度的不足，盡快加強相關立法，為我國企業對外投資提供比較全面的法律依據和保障。

一、“一帶一路”倡議下我國對外投資保險法律制度亟須完善之因由

1.對外投資面臨政治安全風險

“一帶一路”倡議為沿線各國提供了一個富有創新性、自由化的區域性合作平臺，投資領域寬松的準入條件和國內政策優惠及國際合作為我國企業走出去提供了有利條件。但是，“一帶一路”沿線國家和地區的經濟發展水平普遍不高，國家之間的經濟發展程度極不平衡，有的國家內部經濟結構不合理，這些因素導致沿線國家對外來投資予以較多限制，帶來一些具有不確定性的政治風險，極大地增加了我國企業對外投資的難度。從具體情況來看，向“一帶一路”沿線國家投資主要面臨以下四個方面的政治安全風險。

（1）一些東道國發生戰亂、內亂風險的概率較高。“一帶一路”沿線有60多個國家和地區，其中多數國家為發展中國家，各國經濟、文化、法治水平參差不齊，政治穩定情況也不同，有的國家甚至發生

政局動蕩。例如，近些年來有的國家政府首腦頻繁更替，戰爭、內亂、恐怖主義襲擊頻發。2005年至2014年，發生在“一帶一路”沿線國家的中國企業對外投資風險案例有33個，涉及20個國家，其中包括菲律賓、緬甸、敘利亞、阿富汗等有社會動蕩現象的國家。①東道國的政治環境和社會環境直接影響外國投資者的利益。

（2）對外投資相關資本有被東道國禁錮的風險。我國企業對外投資可能遭遇外匯險，主要包括禁兌險和轉移險，即作為被批準項目的利潤或其他收益，以及因投資回收或處分投資財產而獲得的項目所在地貨幣或其他貨幣，在東道國禁止兌換成投資者本國貨幣或禁止匯回投資者本國的風險。②就“一帶一路”沿線國家的具體情況而言，此種風險可能會因各國經濟發展水平不一，或者各國在特定階段實施的外匯管制政策存在較大差異而發生。外匯險不僅直接損害我國投資者的經濟利益，而且對我們國家的經濟利益造成損害。

（3）對外投資所獲利益有被征收或國有化的風險。這里的征收包括直接征收和間接征收，是指東道國以本國利益為出發點，通過直接或間接的方式剝奪外國投資者的財產所有權或阻礙外國投資者對其資產行使控制權、使用權、處分權的現象。面對“一帶一路”沿線國家紛繁復雜的環境，尤其是在經濟發展水平相對較低、法治意識相對薄弱的國家，我國投資者對外投資所取得的各種利益有被東道國征收或國有化的風險隱患。

（4）政府違約風險不容忽視。契約精神是法治精神的一項核心內容?！耙粠б宦贰毖鼐€國家所屬法系不一，法治狀況存在較大差異，對一些法律規則的認識程度也不一致。有的國家在投資合作領域的規則意識比較薄弱，政府違約風險發生的概率較高。以“緬甸密松水電站案”為例，緬甸密松水電站項目于2009年12月開工，由中國水電建設集團具體實施，2011年緬甸政府宣布在本屆政府任期內擱置該項目，導致總投資額達36億美元、已投入20多億美元的該項目停工，中電投云南國際電力投資有限公司作為最大投資方遭受巨大損失。③

2.多邊投資擔保機制無法滿足現實需求

我國是《多邊投資擔保機構公約》（1985年10月11日在世界銀行年會上通過）的創始會員國。依據該公約設立的多邊投資擔保機構（Multilateral Investment Guarantee Agency，簡稱MIGA），致力于向跨國私人投資者提供政治風險擔保，為會員國提供投資促進服務。MIGA對會員國對外投資保險制度的不足發揮了重要的彌補功能，但就“一帶一路”建設而言，該機構還存在一些缺陷，無法滿足會員國防范對外投資風險的需要。首先，MIGA的擔保容量有限。MIGA提供的擔保金額以會員國在MIGA所占的份額為準，會員國所占份額越小，所能得到的擔保額就越小，這在一定程度上限制了會員國對外投資的發展。雖然我國是MIGA的第六大股東，但僅占其3.358%的份額。④“一帶一路”倡議下我國企業對外投資金額非常大，而MIGA能夠提供的擔保金額非常有限。從案例數量來看，自1988年4月加入《多邊投資擔保機構公約》至2017年7月，我國僅有4個項目由MIGA擔保。⑤其次，MIGA對投資水平的要求較高。其高要求主要體現在規定了較高的社會標準和環境標準，尤其是對各項標準都規定了具體的數據，以保證投資項目能夠達標。我國企業參與“一帶一路”建設的投資領域主要集中在基礎設施建設項目，此類項目耗費的人力、物力較大，所涉及的人文環境、自然環境復雜多變，實施此類項目須同MIGA的高標準要求深度對接。我國企業必須認清這一點，將謀求創新型、高標準發展方式的觀念滲透于“一帶一路”投資項目的運營實踐。最后，MIGA的擔保范圍有限。MIGA將合格的東道國的范圍限制在發展中國家，僅承保會員國對發展中國家的投資而不承保對發達國家的投資。然而，由美國次貸危機引發的全球金融危機表明，發達國家在出現經濟危機時會采取非常手段對待外國投資，對外國企業的投資安全構成威脅，MIGA卻不能在這方面提供保障。

3.完善的對外投資保險制度是應對投資風險的“強心劑”

相較于商業風險，對外投資所遭遇的政治風險非常復雜，具有不可控性，很容易使投資者在決定是否進行對外投資時持遲疑態度。從這個角度看，完善的海外投資保險制度是優化投資環境，促進投資資本穩健、安全地跨國流動，增強投資者對外投資信心的“強心劑”。完善的海外投資保險制度除了為本國投資者對外投資提供法律依據，還有成熟、穩定、合法、有序運行的對外投資擔保機構關注對外投資動態，發揮預判風險的功能，推進對外投資可持續發展。此外，完善的對外投資保險制度可以降低對外投資風險造成的損失，使投資企業擺脫被釜底抽薪的困局。

二、“一帶一路”倡議下我國對外投資保險立法和實踐暴露出的問題

根據中國出口信用保險公司（簡稱“中國信?！保┑慕y計，2017年我國企業境外應收賬款的壞賬率超過5%，損失高達400億美元。⑥我國對外投資保護法治建設滯后是造成這一困境的一個重要原因。在“一帶一路”建設的背景下，我國對外投資保險立法層面和實踐層面暴露出以下問題。

1.立法缺位

我國已成為全球第二大對外投資國，但對外投資保險法律制度與實踐發展不相適應的情況表現得十分明顯。第一，我國還沒有專門的法律、法規規定對外投資保險制度。目前，專門規范對外投資保險的立法只有兩個規范性文件：一是國家發改委和“中國信?！?005年發布的《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》；二是國家開發銀行、“中國信保”2006年發布的《關于進一步加大對境外重點項目金融保險支持力度有關問題的通知》。這兩個規范性文件的立法層級較低、效力不高，不利于維護法律的穩定性與權威性。并且，這兩個規范性文件的表述過于籠統，可操作性不強。隨著“一帶一路”建設的推進，我國對外投資規模將越來越大，參與對外投資的私人和企業將越來越多，其利益需要一套科學、合理的投資保險制度予以保障，僅有這兩項通知是遠遠不能滿足現實需求的。第二，雙邊投資協定難以解決具體的對外投資擔保問題。我國已同一百多個國家簽訂了雙邊投資協定，這些協定對于保障企業對外投資具有重要作用，但其中缺乏關于國內承接對外投資保險業務的機構設立、投保程序等具體內容。“一帶一路”倡議下各項對外投資都有其自身的特點，面對不同國家的不同投資準入條件、國別因素，雙邊投資協定中對于相關風險引發的糾紛解決方式應當有明確的規定?，F有雙邊投資協定的內容在這方面只具有參考價值，難以解決實際問題。

2.對外投資擔保機構設置不合理

目前，我國承擔對外投資擔保功能的機構是“中國信保”，該機構是國家出資的專門負責我國對外投資保險業務的國有政策性保險公司?！爸袊疟！奔仁菍徟鷻C構又是承保機構，既是一個國有政策性保險機構，又是一個追求經濟利益的市場主體。該機構的行政審批職能與其公司法人的形象不相符，不利于其在對外投資保險業務方面進行商業化發展。從“中國信?！苯洜I的業務來看，它主要是經營出口信用保險業務的機構，并非專門的對外投資保險機構。實踐中，對外投資企業與“中國信保”之間通過簽訂保險合同而產生權利義務關系，如果二者之間發生爭端，考慮到“中國信?！鄙矸莸奶厥庑?，單純以適用于平等主體間的民事糾紛解決機制進行處理顯然有違法律的公平正義原則。

3.對外投資保險模式不健全

從實踐來看，“中國信?！痹趯ν馔顿Y保險業務中采用單邊模式，并不要求東道國與我國簽訂雙邊投資保護協定。目前，我國尚無法律規范賦予“中國信保”代位求償權，在這樣的情勢下，如果我國與東道國之間沒有任何投資保護協定，“中國信?！钡拇磺髢敊嗑偷貌坏匠姓J，其在與東道國之間的爭端解決中就處于不利地位。在單邊模式下，擔保者主要通過外交保護途徑進行代位求償，這很容易導致國家之間產生矛盾，不利于國家之間進行友好的經濟交流。另外，我國現行立法并未對“中國信?！钡姆傻匚贿M行明確規定，“中國信?！比〉么磺髢敊嗪?，如果以其自身的名義援引雙邊投資協定中的爭端解決機制，就會遇到主體不合格的問題，因其并不是合格的投資主體。尤其是當相關爭端解決方式涉及國際投資爭端解決中心（該中心是依據《解決國家與他國國民間投資爭端公約》而建立的專門解決國際投資爭議的仲裁機構）時，“中國信保”的代位求償權更難實現。

“中國信?！卑l布的投保指南中規定，在中國境外注冊成立的金融機構或企業，其95%以上的股份由中國境內的企業或機構控制的，可由該境內企業或機構投保。該規定主要針對中國企業在海外的公司，在一定程度上縮小了合格投保人的范圍。⑦我國對外投資保險模式屬于單邊模式，單邊模式的保護方式主要是外交保護，而獲得外交保護的前提是自然人或者法人具有提供外交保護的國家的國籍?？梢姡鲜鲆幎ㄡ槍哂型鈬鴩挠芍袊髽I控股的法人，這與對外投資保險的單邊模式相矛盾，很難達到保護投資人的目的。

三、完善我國海外投資保險法律制度的建議

學者們對海外投資保險的立法模式、發展模式等問題展開了熱烈探討，但目前還沒有比較有效的解決辦法。筆者認為，“一帶一路”倡議下可從以下五個方面著手完善我國對外投資保險法律制度，解決對外投資保險的相關問題。

1.改進對外投資保險模式

如前文所述，“中國信保”投保時并未要求我國與東道國簽訂雙邊投資保護協定。這種單邊模式在對外投資活動開展之初對資本輸出發揮了較大的促進作用，但從長遠來看并不適合我國國情。近年來我國對外投資規模不斷擴大，2014年對外直接投資達1231.2億美元，2015年達1456.7億美元。⑧龐大的投資規模需要合理、及時、有效的保險方式予以保護。雙邊投資條約是我國對外投資法形成的重要領域。⑨隨著雙邊投資條約被越來越廣泛地用于調節國際投資環境，實行海外投資保險制度的一些國家將國內法上的投資保證制度與國際法上的投資保證協定結合起來，使本國對外投資者獲得國內法和國際法上的雙重保護。⑩截至2016年年底，我國已同45個“一帶一路”沿線國家簽訂了雙邊投資協定。下一步，我國需要通過立法推進與更多“一帶一路”沿線國家之間的談判進程，同時要考慮推進“一帶一路”倡議下多邊或區域性投資擔保機制的建立，最終以多邊或區域性條約的形式使“一帶一路”沿線國家在投資領域有專門的法制保障。

單邊模式雖然在保護投資者利益方面有不足之處，但其不受雙邊投資協定的限制。在單邊模式下，投資者可以根據自身的經濟利益進行投保，這有利于對外投資規模的擴大和促進對外經濟發展。因此，我國在對外投資保險領域采取雙邊模式的同時，也不應忽視單邊模式的作用。筆者建議對外投資保險機構在充分考察東道國的政治穩定性、法律環境、投資項目的合理性等情況的前提下，采取單邊模式。換言之，我國對外投資保險領域采取雙邊模式為主、單邊模式為輔，或者雙邊模式為原則、單邊模式為例外的保險制度比較合理。

將投資保護義務以條約的形式確定下來，不僅有利于投資者獲得一定比例的補償，而且有利于保險機構取得代位求償權后向債務人行使追索權。對外投資保險領域代位求償權的實質是，保險人向被保險人支付保險金后獲得向東道國政府索賠的權利。保險人實現代位求償權的方式主要有兩種：一是援引雙邊投資保護協定，二是通過外交途徑。相較于外交途徑，雙邊投資保護協定更有利于實現擔保機構的代位求償權。然而，通過雙邊投資保護協定主張代位求償權以法律層面確立了保險人的代位求償權為必要條件，這從另一側面表明，我國須構建以雙邊模式為主、單邊模式為輔的混合型對外投資保險制度。

2.明確自然人作為對外投資者的主體資格

雖然“中國信保”發布的投保指南中將自然人作為合格的對外投資者，但我國立法中沒有相關規定，司法實踐中也未將自然人作為對外投資主體。這種狀況值得反思。首先，在我國，越來越多的自然人掌握著大量資本，有些自然人的資本額甚至超過了公司法人，他們完全有能力進行市場投資，與國外企業、個人展開競爭。其次，我國在吸引外商投資的實踐中一直允許外國的自然人在我國投資，而我國的自然人卻不能對外投資，這在事實上形成了一種不合理的“國民待遇”，不利于增強我國對外投資主體在國際市場上的整體競爭力。最后，我國與其他國家簽訂的雙邊投資保護協定中都規定自然人可以進行對外投資，很多國家的立法中也有這樣的規定，可見，這樣規定符合對外投資法的發展趨勢。

3.將恐怖主義活動納入承保范圍

目前，我國對外投資保險的承保范圍包括征收、匯兌限制、戰爭及政治暴亂、政府違約四大類。隨著國際形勢的發展，恐怖主義活動已成為威脅全球安全的主要因素之一?！耙粠б宦贰毖鼐€有些區域的安全形勢堪憂，為恐怖主義活動提供了條件。恐怖主義活動直接威脅我國在這些區域的投資建設，因此，必須將其納入對外投資保險制度的承保范圍。

4.建立專門的投資者與擔保機構之間的爭端解決機制

對于投資者與東道國政府之間的糾紛，相較于尋求東道國國內救濟措施，充分利用國際投資爭端解決中心的仲裁解決方式可以減少糾紛解決成本。如前所述，我國現行立法并未明確規定如何處理投資者與擔保機構之間的糾紛，承保機構身份的特殊性使其與投保人之間的關系不可能真正平等。鑒于此，立法層面要填補處理投資者與擔保機構之間爭端的制度空白，司法實踐中要建立解決投資者與擔保機構之間爭端的專門機構。就“一帶一路”建設而言，可以考慮構建區域性的投資者與擔保機構之間的爭端解決機制。2018年6月，為給“一帶一路”建設提供公正、高效的司法服務和法治保障，最高人民法院第一、第二國際商事法庭分別在深圳市、西安市揭牌并開始辦公，這標志著人民法院服務保障“一帶一路”建設進入新的歷史階段。根據2018年7月1日起施行的《最高人民法院關于設立國際商事法庭若干問題的規定》，可以考慮建立專門處理投保人與承保機構之間爭端的法庭，可以大膽嘗試由最高人民法院行政審判庭專門處理此項糾紛。建議將此項舉措納入我國法律規范。隨著“一帶一路”建設的深入，我國同“一帶一路”沿線國家簽訂的雙邊投資協議中也要明確規定投資者與擔保機構之間的糾紛解決方式及解決機構。

5.完善對外投資保險機構的工作機制

應將“中國信?！钡膶徟c經營工作相分離，即保險業務的審批由國家機構進行，保險業務的運營由“中國信?！遍_展。具體而言，可由商務部、財政部、外交部等部門組成一個專門委員會，負責審批對外投資項目。該專門委員會在審查和評估國外政治、經濟、法律環境方面有獨特優勢，可以對某個項目是否合格、某個國家是否可以作為東道國等事宜進行客觀、權威的評估，得出合理的結論，有效保障對外投資安全。另外，政府部門進行審批有助于保證對外投資符合國家經濟政策，也有利于國家的對外經濟交流。“中國信保”要與多邊投資擔保機構之間建立信息合作平臺，加強信息溝通，掌握“一帶一路”建設的多種信息，對相關投資風險做好提前預判。同時，要加強與英國勞合社、美亞財產保險有限公司等有較大影響力的對外投資保險機構之間的合作，積極拓寬信息溝通和交流渠道，共同加強政治風險監管。

注釋

①參見李鋒：《“一帶一路”沿線國家的投資風險與應對策略》，《中國流通經濟》2016年第2期。

②參見余勁松主編：《國際經濟法學》，高等教育出版社，2016年，第306頁。

③參見賈秀飛、葉鴻蔚：《中國對外投資水電項目的政治風險——以密松水電站為例》，《水利經濟》2015年第2期。

④參見呂娜：《多邊投資擔保機構與中國海外投資保險的關系》，《法制博覽》2012年第6期。

⑤參見陳虎：《“一帶一路”背景下海外投資保險制度的構建》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2017年第4期。

⑥參見趙敏杰：《中小型外貿企業財務風險管理探究》，《北方經貿》2017年第6期。

⑦參見李群：《中國對外直接投資政治風險的法律防范機制》，《特區經濟》2012年第3期。

⑧參見李洋、雷小苗：《中國企業生產要素跨國流動現狀及對策建議》，《對外經貿》2017年第10期。

⑨參見侯洪濤：《國際直接投資法的重構：歷史、現狀及出路》，《河南財經政法大學學報》2015年第5期。

⑩參見萬里鵬：《海外投資保險的法律保護及制度構建》，《江西社會科學》2002年第11期。

參考文獻

[1]漆彤.“一帶一路”國際經貿法律問題研究[M].北京：高等教育出版社，2018.

[2]余勁松.國際投資法[M].北京：法律出版社，2014.

[3]杜海濤，張雙雙.中國信保為一帶一路建設提供新動能[N].人民日報，2018-07-13.

[4]劉笑晨.中國海外投資保險法律制度研究——基于“一帶一路”倡議和全球治理理論視角[J].財經問題研究，2018，（4）.

[5]王卉青，孟強龍.論“一帶一路”背景下我國法律制度的完善——以海外投資保險法律制度為例[J].中國律師，2016，（8）.

責任編輯：鄧 林

Improvement of China′s Foreign Investment Insurance Legal System under "the Belt and Road" Initiative

Guo Dexiang Li Luwei

Abstract：Under the "the Belt and Road" Initiative， China′s foreign investment activities have developed rapidly， and the scale of foreign investment has gradually expanded. However， the corresponding investment insurance legal system construction has made slow progress and it is difficult to meet to actual needs. China should examine the scientificity and integrity of the foreign investment legal system. From improving domestic legislation and integrating with international legislation， we should build a hybrid investment insurance system based on bilateral models and supplemented by unilateral models， establish the dispute settlement mechanism between investors and guarantee agencies， rationally expand the scope of foreign investment entities and the coverage of insurance agency， provide a standardized basis and guarantee for Chinese enterprises′ foreign investment.

Key words："the Belt and Road" initiative； overseas investment insurance； dispute settlement mechanism