江蘇沿江高沙土農業綜合開發實踐與發展策略

摘要 江蘇沿江高沙土農業綜合開發在提高農業綜合生產能力、推進現代農業發展、促進農業增效農民增收和農業可持續發展等方面取得了較好的成效。多年實踐表明，在資源稟賦、開發思路和管理方式等方面還存在不少影響發展的制約因素和短板。通過梳理開發思路，提出了新形勢下加強農田基礎設施建設、探索生態綜合治理、扶持農業社會化服務體系、持續聚焦精準幫扶等切入鄉村振興戰略的政策建議，以期為促進農業發展提供參考。

關鍵詞 農業開發；制約因素；鄉村振興戰略；對策；江蘇沿江高沙土地區

中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）21-0269-03

Practice and Development Strategy of Agricultural Comprehensive Development in High Sand Soil Area

Along the Yangtze River in Jiangsu Province

CAO Bu-kai

（Jiangsu Provincial Agricultural Resources Development Bureau，Nanjing Jiangsu 210036）

Abstract The comprehensive agricultural development of high sand soil along the Yangtze River in Jiangsu Province has achieved good results in improving the comprehensive agricultural production capacity，promoting the development of modern agriculture，promoting the increase of agricultural efficiency，increasing farmers′ income and sustainable agricultural development.Many years of practice have shown that there are still many constraints and shortcomings affecting development in terms of resource endowment，development ideas and management methods.By sorting out development ideas，this paper proposed policy recommendations for cutting into rural revitalization strategies under the new situation，such as strengthening farmland infrastructure construction，exploring comprehensive ecological management，supporting agricultural socialization service system，and continuing to focus on precision assistance，with a view to providing references for promoting agricultural development.

Key words agricultural development；constraint；rural revitalization strategy；countermeasure；high sand soil area along the Yangtze River in Jiangsu

以泰興黃橋革命老區為中心的江蘇沿江高沙土地區位于新通揚運河以南，長江、靖泰運河、江平路以北地區，主要包括南通、泰州、揚州3個市的如皋、海安、泰興、姜堰、高港、海陵、江都、廣陵等8個縣（市、區），涉及60多個鄉鎮，土地總面積3 190 km2，耕地面積25.2萬hm2，其中高沙土面積22.3萬hm2。高沙土具有“沙、瘦、板、漏”的特征，農業生產基礎差，水土保持能力弱，影響了當地社會經濟發展。

新形勢下，高沙土農業綜合開發如何進一步發揮作用，提高投資效益，推動高質量發展，面臨著一些機遇和挑戰。回顧總結20年高沙土農業綜合開發經驗教訓，對鄉村振興戰略、補齊蘇中農業發展不平衡且不充分的短板、推進“強富美高”新江蘇建設具有重要意義。

1 高沙土農業綜合開發措施

1.1 堅持規劃引領，科學合理布局

充分發揮資源優勢、區位優勢，科學制定《高沙土農業綜合開發規劃》，堅持集中投入、連片治理、規模開發。根據規劃合理安排年度項目，在項目實施中堅持因地制宜、分類指導、科學規劃設計、合理工程布局。在立項前，深入現場實地調研、征求群眾意見、開展專家論證，切實將專家的設計理念與項目區農民群眾的實際需要相結合，著力提高工程初步設計水平，確保初步設計質量。

1.2 注重過程管理，強化規范開發

認真制定項目申報、項目建設、資金使用、竣工驗收等管理辦法，從制度上規范項目和資金管理。嚴格計劃管理，嚴格執行項目立項公示制、招投標制、監理制等管理制度，落實規劃設計現場勘察制、施工單位準入制、施工押證管理制、監理工作考核制等工作制度。在項目建設后期強化竣工驗收職責，積極開展項目審計、績效評價等工作，提高項目建設績效。在資金管理中，嚴格落實資金管理“三專”管理、縣級報賬制和會計核算制度，足額落實各類配套資金。

1.3 突出產業培育，提升開發效益

在項目選項中，注重以產業發展理念提升開發效益，把高沙土開發治理建設與現代農業、高效農業發展有機結合，培育優質稻麥、特色蔬菜、花卉苗木、蠶桑、銀杏、特糧特經等優勢農產品生產基地。在建設內容的安排上，堅持因地制宜，將工程配套與產業布局相結合，圍繞項目區農作物生產需要，解決灌溉、排澇、交通運輸等關鍵問題，解決農業生產發展的主要制約因素。

1.4 發揮鄉鎮主體作用，引導群眾參與

充分調動鄉鎮政府的主動性和積極性，發揮鄉鎮政府在統籌協調、發動群眾、前期選項、規劃工程布局、監督項目實施和工程建后管護中的主體作用，齊抓共管，合力開發，穩步推進項目建設。以“農民要辦”為前提，以為民辦事為目標，在立項、實施和建后公開項目有關信息，保證農民在項目建設中的參與權、受益權和監督權，為項目順利實施打下堅實的群眾基礎。

1.5 依靠科技進步，提高項目科技含量

綜合運用水利措施、農業措施、林業措施、科技措施，加強農田基礎設施建設，努力建設旱澇保收、高產穩產、生態友好的高標準農田。依靠農業科研院所的技術力量，提高項目科技含量和建設水平。項目區通過大力引進新品種、新技術，加強農民技術培訓，有效提高了農民科學種田的水平，提高了種田效益。針對制約高沙土地區農業發展的障礙因素，因地制宜推廣渠道襯砌、機械化現澆成型防滲渠[1]、暗灌管灌、噴滴灌等節水灌溉技術，取得了較好的成效，其中防滲渠機械化現澆成型技術推廣獲得了省政府農業技術推廣二等獎。

20年來，高沙土農業綜合開發以中低產田改造為主，雖然每年投資總量不大、投資標準不高，早期財政投資中部分為有償資金，但積土成山、集腋成裘，通過多年高沙土開發治理，累計完成總投資19.0億元（其中財政投資8.5億元，農民籌資投勞10.5億元），完成開發治理任務15.3萬hm2，新建改建泵站逾900座，新建防滲渠逾4 000 km，開挖疏浚渠道逾2 800 km，埋設管道逾100 km，架設輸變電線路逾20 km，新建噴滴灌666.7 hm2，新建渠系建筑物逾13 000座，培訓農民9萬人次。

2 取得的成效

2.1 提高了農業綜合生產能力

在高沙土治理過程中，著力加強農田基礎設施建設，項目區基本建成溝渠路林成網、橋涵閘站配套的標準化農田，使灌溉保證率得到有效提高，使耕地的水土保持能力得到加強，將原來“易旱易澇”的中低產田改造成為旱澇保收、高產穩產的高標準農田，使農業綜合生產能力明顯提高。

2.2 促進了現代農業發展

各地按照農業資源特色和區域比較優勢，重點建設了一批優質稻麥、特色蔬菜、花卉苗木、蠶桑、銀杏、特糧特經等優勢農產品生產基地，推廣了一批農業新技術、新品種、新工藝，促進了農業科技成果轉化應用，為促進現代農業產業、生產、經營體系構建作出了貢獻。如江都區圍繞項目區優質糧、花木、蔬菜等優勢產業，重點打造郭村鎮2 666.7 hm2優質糧油生產基地、仙女鎮2 000 hm2花木產業園、吳橋鎮1 333.3 hm2蔬菜產業園、宜陵鎮666.7 hm2黃桃園等，培育壯大了優勢特色農產品生產基地。

2.3 促進了農業增效、農民增收

項目區通過增產增收、節本增收、規模增收等多種形式實現了農民增收。項目區農業生產條件改善后，農產品市場競爭力增強，促進了農產品穩產高產、增產增收；通過推行節水灌溉，水資源利用率得到提高，節約了水費；通過推廣配方平衡施肥，精準施藥，降低了生產成本；通過推廣先進、適用的農業技術和新工藝，減少了投工投勞；通過集中連片、規模開發，實現了規模效益。如皋市白蒲、江安、城北等地的項目區農田基礎設施改善后，吸引了一批新型農業經營主體到項目區流轉土地，發展優質蠶桑、花卉苗木、優質果蔬等優勢特色產業，建成了一批農業園區，促進了適度規模經營和高效農業發展，提高了規模效益。

2.4 促進了農業可持續發展

高沙土農業綜合開發堅持開發與保護并重，在農業開發過程中注重節水灌溉、生態治理和良種良法的綜合應用，大力推廣渠道襯砌、暗渠管灌等節水灌溉技術，節約了水資源，提高了水資源利用率，促進了農業生態環境的改善。通過平田整地、改良土壤和農田林網項目建設，林網覆蓋率明顯提高，土壤理化性狀得以改善，保水、保肥、通氣能力明顯增強。通過田、水、路、林等綜合整治，增加了有效耕地面積，其中，防滲渠機械化施工現澆成型技術、主干渠道暗灌技術等推廣，1 km可節約有效耕地666.7 m2左右。據統計，“十二五”期間高沙土項目區新增有效耕地面積約80 hm2。

通過高沙土開發治理，極大地改善了農田的基礎設施和農業生產條件，推動了農業結構調整，提高了項目區農業綜合生產能力，為實現藏糧于地、藏糧于技戰略做出了貢獻，對促進蘇中高沙土地區農業和農村經濟快速發展發揮了作用。

3 高沙土農業開發制約因素及短板剖析

在取得較好開發成效的同時，還存在一些問題，制約了地方經濟發展。沿江高沙土地區是以黃橋老區為中心的革命老區，農業生產基礎較薄弱[2]，社會經濟發展狀況相對滯后，發展不平衡、不充分的現象比較突出，是江蘇省揚子江城市群發展的短板。因此，分析存在的短板和面臨的挑戰，對理清思路、有的放矢、尋找對策極為重要。

3.1 從資源稟賦來看，短板突出，開發難度較大

一是沿江高沙土地區資源相對短缺，人多地少，人地矛盾突出，農業農村基礎設施條件較差；二是蘇中地區村居分布散亂，土地零散，土地集中連片度差，給土地流轉、集中連片開發、機械化作業帶來不便；三是土壤“沙瘦板漏”，砂性明顯，跑水跑肥，有機質含量低，水土易流失，溝渠淤積較重，生態環境脆弱，給農業可持續發展帶來一定壓力；四是農民持續增收困難，發展不平衡、不充分的情況比較明顯[3]；五是農田基礎設施配套不完善，開發水平不平衡，前期投資標準不高，不僅還有相當部分中低產田未全部改造結束，基層對前期低標準改造項目區進行二次改造的呼聲也較高，亟需政策性投資推動和提檔升級。

3.2 從開發思路來看，視野不寬，開發活力不夠

一是重視程度不夠。高沙土項目投入力度較小，投資增長較緩慢，近幾年年均財政投資僅有6 000萬元，全省區域后備資源開發的財政投資增長機制尚未有效建立。二是治理針對性有待加強。根據高沙土區域資源特點和影響農民增收的障礙因子進行針對性開發的探索實踐不夠。三是對農業產業鏈、產業融合和產業支撐體系支持不夠。往往就項目建項目，思路跳不出固有視野，對項目相關產業鏈的扶持欠缺，對新型經營主體的培育不夠。四是扶持政策探索創新少。高沙土開發項目管理政策參照國家土地治理項目的思路，沿用世界銀行貸款項目管理模式，形成固有思維定式和傳統路徑依賴。在實際工作中主要安排實體工程，對隱形不易考核的土方工程、土地平整、土壤改良等扶持較少，對解放思想、拓展政策有畏難情緒。

3.3 從管理方式來看，因循守舊，簡政放權不夠

一是管理標準化、規范化研究不夠。管理制度不夠系統、完善，省級開發項目類型多，各類項目之間管理制度不夠銜接，與參照管理的國家項目的銜接也不到位[3]。二是管理體制機制優化調整不及時。近幾年，中央提出“簡政放權”和“放管服”改革，省級財政提出涉農資金改革試點要求，省、市、縣各級農開部門管理職責、項目管理方式等需要進一步梳理、調整、優化。三是“三權分離”管理構架與部分地區基層實際情況有差距，制約作用影響了工作效率及合力的發揮。四是過程管理有待進一步提高。項目過程管理流程及關鍵環節職責不夠明確，簡政放權后的風險防控制度有待研究加強。

4 策應鄉村振興戰略的思路與對策

4.1 農業開發思路

實施鄉村振興戰略，是黨中央根據新時代“三農”發展的新形勢對“三農”工作提出的新要求，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手。高沙土農業綜合開發要緊緊抓住這個機遇，在謀劃工作時，必須緊緊扣準鄉村振興戰略這個主題，緊緊把握現階段我國社會主要矛盾的變化，與建設“強富美高”新江蘇的要求密切結合起來，把開發治理和保護綠水青山、建設生態文明要求結合起來，以解決農業農村發展中不平衡、不充分的問題為著力點，找準工作切入點，推動鄉村振興戰略實施。

一是突出問題導向。全面梳理存在的問題和發展瓶頸，理清策應鄉村振興戰略的思路，高沙土農業綜合開發要把加快補齊農村農業基礎設施短板的要求結合起來，完善扶持政策，健全管理制度，以推動質量興農、生態發展為目標，解決農業農村發展中不平衡、不充分的問題。二是找準合理定位。堅持有所為、有所不為，調整工作思路，既要做好農業開發的老本行，把高標準農田建設、農業產業化發展、區域后備資源開發做精、做優、做強，也要解放思想，探索創新，優化管理措施，簡化審查、審批程序，加快簡政放權。三是發揮綜合優勢。發揮投資集中、綜合施策的優勢，在強化農業基礎設施、提升農業物質裝備水平上下功夫的同時，依托優勢，發揮作用，協同有關部門打好“配合戰”，促進農業三產融合發展，形成開發合力。四是強化工作落實。加大政策支持力度，加大財政投入力度，建立穩定的財政投資增長機制，為工作任務落實提供資金保障；以規劃為引領，以項目為抓手，以計劃管理為重點，抓好過程管理，確保資金安全和投資效益。

4.2 對策

4.2.1 繼續夯實農業發展基礎。實施好高標準農田建設項目，提升物質裝備水平，在“深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路”方面提供基礎設施保障。把改善農田基礎設施、加強高標準農田建設放到貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略和實施鄉村振興的重要位置，推動中低產田改造提檔升級，為土地流轉和適度規模經營、農業供給側改革和農業結構調整、農業綜合生產能力和農產品市場競爭力提高夯實農業生產基礎，確保國家糧食安全。

4.2.2 努力推進生態開發治理。統籌山水林田綜合治理，堅持開發與保護并舉，在“堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路”方面探索綜合治理模式。加強指導，分類施策，在改善農田基礎設施的同時，以綠色發展引領生態振興，在農業資源綜合利用、生態循環農業開發方面探索實踐，在管道灌溉、節水灌溉、土壤改良、生態治理、防止水土流失等方面綜合施策，加強工程技術、農藝技術、管理技術等措施的綜合應用，為生態宜居農村和農業可持續發展提供保障，實現百姓富、生態美的統一[4]。

4.2.3 積極扶持農業服務體系。大力加強農業社會化服務體系建設，推動特色鄉村田園建設，在“傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路”方面培育服務載體。以培育新型農業經營主體為手段，加快農業生產社會化服務體系建設，延長產業鏈，促進產業融合。扶持一批具有特色鄉村田園綜合體特征的優勢農產品生產基地、現代農業示范園區和生態休閑農業觀光園，通過推動農業農村基礎設施提檔升級，改善農村環境，推動鄉風文明與產業扶持的有效對接，打造亮點，發揮示范效應。

4.2.4 持續聚焦精準幫扶。開展黃橋老區專項扶持，促進農業增效、農民增收，在“打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路”方面補齊不平衡的短板。

農業開發是黨和政府做好“三農”工作的重要載體，農業綜合開發要聚焦六大片區和黃茅老區等經濟薄弱鎮、村，積極推進經濟欠發達地區扶貧開發。高沙土項目要堅持優先扶持黃橋老區經濟薄弱村所申報的農開項目，聚焦精準幫扶，集中發力，推動農業產業發展和農田基礎設施改善，補齊不平衡、不充分的短板。

5 參考文獻

[1] 曹步凱.機械化現澆成型防滲渠的推廣實踐[J].中國水利，2017（20）：44-46.

[2] 張馨月，楊晉.江蘇現代農業的發展現狀分析及對策研究[J].農村經濟與科技 ，2017，28（11）：176-178.

[3] 顧芳.建國以來江蘇農業技術發展與績效研究[D].南京：南京農業大學，2006.

[4] 桂玉清，韋飛，曹步凱.建好高標準農田夯實農業生產基礎[J].江蘇農村經濟，2018（4）：38-39.