部分國家先前學習認證政策的比較分析

□ 盧海弘

先前學習認證是指具備法定授權的相關權威機構對學習者經由非正規學習、非正式學習途徑所取得的學習成果予以承認并授予相關證明的過程。①“先前學習認證”在北美、西歐、東亞和太平洋諸多發達國家有著廣泛應用。②從歷史發展看，先前學習認證并非新概念，但不少發達國家、地區以及國際組織將其作為終身學習的重要政策而推行則是近二、三十年的新動向。經合組織(OECD)對先前學習認證給予高度重視，視其為“終身學習的內在性”，認為先前學習認證政策為人的終身學習創造了機會，為那些未能接受正規教育的人另辟蹊徑，目前，23個OECD國家正在進行有關先前學習認證方面的合作[1]；歐盟各成員國也非常重視先前學習認證政策的制定和實施，36個歐洲國家均有先前學習認證方面的制度安排。[2]此外，在加拿大、澳大利亞、美國、新西蘭、南非等國，先前學習認證政策同樣正在作為打破正規學習與非正規學習之間的界限、建立終身學習“立交橋”的重要政策而推行。

先前學習認證政策，本文是指由公共權威部門制定的先前學習認證的有關規則和制度(法律、規定、條例、指南等)，用以規范、引導和推動先前學習認證的實踐。縱觀發達國家的先前學習認證政策，可以看出：一方面，因國情、教育現狀等的不同，在先前學習認證政策的內涵界定、政策指向、參與主體、實踐效果等方面表現出程度不同的差異性和特點；另一方面，不少國家的先前學習認證政策又呈現殊途同歸的傾向。下文以國別研究為基礎，列舉和介紹部分發達國家在先前學習認證政策方面的典型經驗，分析其共性特征，為我國建立和完善相關終身學習制度提供借鑒和啟示。

一、部分國家先前學習認證政策的典型經驗

1.以國家立法為基礎保障

為推行先前學習認證，一些國家把先前學習認證政策提到國家立法層面而實施，通過立法來保障先前學習認證政策的權威性和實踐效果。如在歐盟，至少有6個國家(法國、西班牙、葡萄牙、意大利、捷克共和國和挪威) 將先前學習認證納入國家戰略層面并在立法中予以明文規定。[3]法國是典型的以法律為手段建立先前學習認證政策的國家。1985年的一項法令允許高等教育機構在入學招生中實施一定條件下免于入學資格的審查，為個人開辟了另一條進入大學學習的路徑。1992年通過的一項新法律允許有5年以上工作經驗的個人通過一定數量的考試獲得正式的資格。2002年又頒布一項新法律——《社會現代法》，在該法律推動下，先前學習認證不僅擴展到所有資格，而且擴大到了所有人，即法國的所有個體均享有對其已往的非正規或非正式的學習(經歷)進行認證的權利，從而大大促進了該國先前學習認證的發展。據統計，在法律頒布后的10年間(2002—2012年)，共有超過25萬人參與了先前學習認證過程。每年相關部委受理的先前學習認證申請人數總數為60—65萬人之間，每年經由先前學習認證而頒發的資格證書數量達3萬個。[4]2014年，法國再度頒布與先前學習認證密切相關的法律《職業教育、就業與社會民主法》，并于同年頒布一項與先前學習認證密切相關的行政法《制定措施認證先前經歷法令》，在法律層面進一步推進了先前學習認證的發展，包括創建個人培訓賬戶(供個人出資培訓以及注冊選擇培訓途徑等)、獲得相應支持以及對先前經驗認證途徑予以統計監測等。[5]

2.納入國家資格框架推行

在澳大利亞、英國、南非等國家，先前學習認證政策被納入國家資格框架而推行，③為先前學習認證搭建了一個國家級的政策平臺。英國(英格蘭地區)資格與課程局(QCA)于2008年出臺了一份至關重要的政策性文件《學分領取：資格與學分框架內先前學習認證指南》(以下簡稱《指南》)，將先前學習認證政策與國家資格框架和學分制度明確整合在一個框架下，用于指導通過先前學習認證授予“資格與學分框架”之下學分的機構以及相關行業，最終實現為所有社會成員“創造新的終身學習機會”的目的。《指南》明確了先前學習認證的基本原則、基本過程和信息提供等方面的內容。以信息提供為例，《指南》列出了提供相關信息和建議的機構(如各教育和培訓機構、部門技能委員會、學分頒發機構等)，以及信息提供的基本途徑；此外，還明確了政府對先前學習認證提供財政支持的相關原則和信息渠道。[1]

無獨有偶，南非也將先前學習認證政策納入國家資格框架的組成部分。2008年南非《國家資格框架法》頒布，該法規定先前學習認證政策是實現南非國家資格框架目標的必不可少的制度。南非國家資格框架縱向上分為從基礎教育到博士教育的10個資格層次，橫向上分為面向不同教育領域的3個子框架：針對普通教育以及繼續教育與培訓的普通及繼續教育與培訓資格子框架(GFETQSF)(1至4級資格)；針對高等教育的高等教育資格子框架(HEQSF)(5—10級資格)；針對在崗技能培訓的職業資格子框架(OQSF)(1—8級資格)。《國家資格框架法》規定，上述三個子框架均需制定和實施先前學習政策。為貫徹《國家資格框架法》關于先前學習認證的規定，南非于2013年頒布《先前學習認證實施的國家政策》，先前學習認證的功能除被視作獲得入學機會的一種創新方案之外，也被視作一種獲得相應學分的途徑，該政策文件對南非先前學習認證實施的目標、范圍、指導思想、與南非國家資格框架的關系、政策重點以及推進先前學習認證實施的責任主體予以了明確規定；[6]2015年，南非又出臺《國家資格框架下的學分累積與轉換政策》，并明確學分累積與轉換政策對先前學習認證政策具有支持作用。[7]

3.通過部門合作和配套政策具體實施

澳大利亞的經驗表明，先前學習認證政策并非是一套孤立的政策，而是需要多部門參與以及相關配套政策加以支撐。在澳大利亞，參與先前學習認證政策的機構主要包括相關職能部門以及各類大學、公私立培訓機構等，它們在先前學習認證政策中的主要角色是:“澳大利亞教育、就業、培訓和青年事務委員會”負責支持澳大利亞資格框架國家原則和先前學習認證操作指南；“教育、科學和培訓部”是先前學習認證政策的決策部門，并負責分配相關資金及指導各州的相關政策；“職業教育與培訓評估服務中心”負責國內勞動者先前學習認證；各州主管教育和培訓的政府部門，負責完善先前學習認證政策，進行先前學習認證過程的立法、資助和質量保障工作；“澳大利亞資格框架咨詢委員會”，負責起草先前學習認證的國家原則和操作指南；“國家質量委員會”建議職業和技術教育部長委員會在國家技能框架下進行培訓包④和其他質量保障工作，包括先前學習認證對國家質量培訓框架的補充，注冊培訓機構的登記和審計管理；“評估中心”以及公私立注冊培訓機構、企業和社區注冊培訓機構，負責先前學習認證中的技能和知識評估、頒發國家資格；公、私立大學和高等教育機構，負責評估先前學習認證中的工作經驗和知識，授予高等教育學歷資格內的學分。[8]在上述部門的大力參與和共同推進下，澳大利亞的配套政策，尤其是培訓包制度和培訓機構注冊制度，成為推進其先前學習認證的重要法寶。

二、部分國家先前學習認證政策呈現的共同指向

綜觀各國的先前學習認證政策，不同的路徑選擇和制度安排體現了政策基于國別的特殊性，但鑒于全球化和信息化時代的到來，世界政治思潮和相關理論的迅速傳播，先前學習認證政策呈現出一些共同的指向。

1.共同的政策動因

之所以不少發達國家日益重視先前學習認證政策并在實踐中積極推行，政策影響力不斷擴大，主要動因在于：第一，教育動因。先前學習認證的優勢在于提供獲得正規資格之外的“另類”途徑，與此同時，先前學習認證還倒逼了正規教育體系開放性和效益的提升，尤其是通過先前學習認證增加大學入學的開放性。例如，英國、澳大利亞、美國、加拿大等國，在通過先前學習認證政策增加高等教育入學機會方面已取得實質性進展。第二，經濟動因。隨著知識經濟時代的到來，勞動力市場更加靈活，創新更加重要，人力資源開發面臨更嚴峻的挑戰，各國紛紛采取措施促使公民在任何地方和任何時間取得的學習成果都具有可視性和適當價值，為此先前學習認證政策正在成為不少國家應對新經濟時代挑戰、增加國家經濟競爭實力的重要手段。第三，社會動因。隨著社會發展、人口老齡化以及移民現象加劇，相當部分的群體(難民、失業群體、老年群體等)被日益邊緣化，先前學習認證政策有助于為這類群體進入勞動力市場和在勞動力市場流動提供更多渠道和機會。在英國、丹麥、挪威等國，先前學習認證政策正在作為對處境不利群體提供支持的工具而積極推行。第四，技術動因。隨著現代信息技術手段的廣泛應用，正規教育和培訓可能還無法及時跟上技術變化以及技術發展的新需要，在這一時代背景下先前學習認證正成為滿足個體崗位技能需求和其他學習需求的創新途徑。

2.相似的政策特點

第一，國家性。由于先前學習認證政策不僅與個人的終身學習密切相關，而且隨著先前學習認證在促進終身學習方面的潛力日益顯現，不少發達國家的先前學習認證政策被提升到提高國家競爭力的戰略高度而實施。部分“相對后進”的國家正在以制定先前學習認證的國家戰略為方向“著力推進，并有望在未來兩年取得強有力的進展”[9]7。第二，公共性。即先前學習認證政策的內容并非涉及少數人的具體規則，而是具有廣泛適用性，是與多數人利益相關的普遍規則(公共物品)。各國先前學習認證政策均不約而同地體現了這樣的特性，即在制定先前學習認證的有關規則時并非針對先前學習認證的微觀領域，而是關注公共權威部門能夠而且應該涉足的具有公共性的領域——先前學習認證的適用范圍、原則和基本過程，質量保證過程，各種支持手段(信息、財政)等，這些規則不是某一所機構或個人能夠有效提供的，必須由公共權威部門來提供，并惠及廣大社會成員，明顯地體現了公共性的特點。第三，參與性。先前學習認證政策的制定和實施過程體現多方參與的特征，政府固然是主導性的參與者，同時，參與主體還包括學校及其他各類教育與培訓機構、第三部門、公司企業等。因為只有具有廣泛的參與性，政策才能為各利益相關主體所接受和推行；或者說，先前學習認證政策的參與性保障了其合法性和實施的效果。

3.共同的問題和挑戰

各國的先前學習認證政策不約而同面臨共同的問題和挑戰。[9]77-82第一，需要在制度安排方面進一步促進相關領域和部門的合作。目前除部分國家在先前學習認證方面制定了國家層面的戰略以外，相當多的國家僅局限于部門層面(例如教育部門等)，甚至局限于某個部門的某個領域(例如教育部門的職業教育領域)，未來發展面臨的挑戰將是促進先前學習政策的綜合性和協作性，以便進一步發揮其作用。第二，需要在政策方面進一步關注目標群體的受益面。先前學習認證政策對老齡人口、殘疾人、過早輟學群體、移民/難民群體的關注還遠遠不夠，而這部分群體恰恰是先前學習認證需要重點關注的群體，因為他們本來就處于社會邊緣，在知識更新日益加快的今天，他們更需要通過這樣一種“另類學習途徑”融入社會。第三，需要進一步注重數據收集和政策評估，以便為政策優化提供支撐。雖然這一問題已逐步引起先前學習認證政策制定者的重視，但還遠遠不夠，需要對政策涉及的目標群體、參與主體和部門、政策影響等方面加強數據收集和政策評估。

三、對我國先前學習認證政策的啟示

我國先前學習認證實踐日益受到重視，在政策方面也進行了積極探索。在國家層面，建立了初中后、高中后、大學后成人教育制度，高等教育自學考試制度、同等學力申請學位制度、國家職業資格證書制度等。在地方層面和局部地區，先前學習認證政策的探索也取得初步成效，如國家開放大學繼續教育學習成果認證、積累與轉換試點工作，上海等地的“學分銀行”實踐等。但從總體看，我國先前學習認證政策還不能充分滿足學習者的需求。部分發達國家先前學習認證政策的經驗做法及共性問題，對我國先前學習認證政策的理論與實踐提供了以下方面的借鑒和啟示。

1.樹立重視先前學習認證的政策意識

隨著時代發展，先前學習認證正日益成為廣大社會成員提高學歷、提升技能、改變人生規劃的重要基礎，它承認學習可以在學校之外的非傳統機構(職場、社會機構乃至家里)進行，學習價值不會因學習場所而有所差異，這種創新理念預示著它在構建終身學習體系、建設學習型社會中的潛力無可估量，這也正是越來越多的國家日益重視先前學習認證政策的根本原因。無論是歐盟成員國還是OECD 國家，雖然先前學習認證的政策發展水平并不一致，但都不約而同地顯示出對先前學習認證的興趣，致力于通過各種不同的手段促進先前學習認證的穩步發展。因此，從政策上推動全社會對先前學習認證的重視不僅是國家的責任，而且應落實為國家終身學習戰略的重要部分。

2.基于以人為本的原則推動先前學習認證政策的發展

以人為本是先前學習認證政策推行的主旨和落腳點，既關注了學習者個人的需求，又以滿足個人需求為基礎促進了學習型社會的發展。在先前學習認證政策中以人為本原則的貫徹可以從諸多國家先前學習認證政策的參與性特征中得到明顯的體現。同時，實踐也表明：以人為本的原則推動先前學習認證政策的發展并沒有統一的模式，而是要根據本國的發展現狀和實際需要尋求合適的形式，唯一一致的是，以人為本的原則既應貫徹于先前學習認證政策的制定過程，也應體現于先前學習認證政策的執行過程。在任何國家，以人為本是保障先前學習認證政策逐步完善的重要原則和基本遵循。

3.制度設計是先前學習認證政策的核心內容

所謂制度，就是社會促進合作的行為規范和游戲規則，它能夠帶來社會財富的增量。[10]先前學習認證的制度設計就是公共權威建立一套促進社會在先前學習認證領域合作的規則，它的目的是從國家層面增加制度供給，促進先前學習認證的發展。諸多國家的政策實踐表明：先前學習認證政策的核心就是設計一套先前學習認證的制度，“公共性”是該制度的實質。這樣的制度既可以是一個整體性的包容先前學習認證的政策框架(如英國、南非、澳大利亞等國的國家資格框架)，也可以是一套共享的語言、共同的原則和工具，強有力的學習者支持制度、可持續發展的質量保證體系和經驗分享制度(如法國的相關立法、英國和澳大利亞的相關指南)。這些制度既能夠在先前學習認證領域靈活運用，又能包容和推動具體的先前學習認證的不同發展形式和路徑。先前學習認證制度只有公共權威部門能夠有效提供，且制度一旦設計出來，則有望惠及社會大眾而非少數人。因此，我國先前學習認證政策的核心內容同樣也是相關制度的設計和完善，只有從制度設計的高度推進先前學習認證政策，才能保證政策的正確方向和可持續發展。

總之，發達國家先前學習認證政策及其實踐表明，先前學習認證是終身學習政策領域的創新發展，它有助于促進學習者在多樣化和多層次的提供學習(教育)服務的機構間選擇適當的學習路徑，使正規學習和非正規、非正式學習方式第一次從終身學習的高度以正式的方式實現銜接。我們應從國情出發,學習借鑒國外先前學習認證政策的經驗,建立適應終身學習的先前學習認證制度，為廣大社會成員日益增長的學習需求提供更多機會和更好服務。當然這將是一個長期的過程，需要在政策意識、指導原則和制度設計等方面進行諸多創新性變革。

注釋：

① 非正規學習、非正式學習與正規學習相對應，正規學習是有組織架構設計的有目的的系統學習，學習完成后獲得認可，如頒發文憑或證書；非正規學習是正規學習之外有目的的學習活動，但不是系統學習，沒有正式文憑或證書；非正式學習則是日常生活工作、家庭、休閑的學習活動，常為經驗性或偶發性學習。

② 各國對先前學習認證(Accreditation of Prior Learning，簡稱APL)的稱謂并非一致，美國和加拿大多稱為“先前學習評估” (Prior Learning Assessment，簡稱PLA/PLAR)，英國則多稱為“先前學習認證” (Accreditation of Prior Learning，簡稱APL)、“先前成就認證” (Accreditation of Prior Achievement，APA) 或“先前經驗性學習評估” (Assessment of Prior Experiential Learning，簡稱APEL)，而澳大利亞等國則較常使用“先前學習認可”(Recognition of Prior Learning，簡稱 RPL)。稱謂雖不同，內涵基本一致。出于行文方便，本文統一采用先前學習認證的提法。

③ 國家資格框架的稱謂因國家不同而稍有不同，在澳大利亞稱“澳大利亞資格框架(Australian Qualifications Framework,簡稱AQF)”，在英國2008年以前實施“國家資格框架”，2008年開始則逐步實施“資格與學分框架(Qualifications and Credit Framework，QCF)”，2015 年則正式啟用了最新的資格框架——規范資格框架(RQF，Regulated Qualifications Framework)。就其實質而言，國家資格框架是一種知識、能力和技能并重的終身學習資格體系，意在囊括現有學歷資格、職業資格和技能等級體系，明確各級各類資格的知識、能力與技能標準和銜接對應關系，以期成為不同類型不同層級教育成果(包括先前學習認證)認證、積累和轉換的基本依據。

④ 培訓包(Training Package)指由澳大利亞政府支持和資助、由行業制訂并得到國家認可的培訓計劃，體現了相關行業對培訓內容的具體要求，各培訓包規定了國家資格、國家能力標準和評估指南，并由行業進行動態修訂,為相關機構進行先前學習認證提供評估的參考標準，是澳大利亞先前學習認證質量保障的重要政策。

[1] Qualifications and Curriculum Authority.Claiming credit: Guidance on the recognition of prior learning within the Qualifications and Credit Framework.Version 2[EB/OL].[2017-08-25].http:∥arcuk.org.uk/trainingservices/files/2011/05/Qualification-Credit-Framework-Claiming-Credit-Guidance-Version-2.pdf.2011-05.

[2] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning - 2016 update.Synthesis report[M].Luxembourg: Publications Office,2017:14.

[3] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning 2014.Final synthesis report[M/OL].Luxembowg:Publications Office,2014:6[2017-08-23].http:∥libserver.cedefop.europa.eu/vetelib/2014/87244.pdf.

[4] Claire Duchemin.European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning 2014: country report France[M/OL].2014:4[2017-08-25].http:∥libserver.cedefop.europa.eu/vetelib/2014/87058_FR.pdf.2014-08.

[5] Cécile Mathou.2016 update to the European inventory on validation of non-formal and informal learning.Country Report France[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.cedefop.europa.eu/files/2016_validate_fr.pdf.

[6] The South African Qualifications Authority.National Policy for the Implementation of the Recognition of Prior Learning[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.saqa.org.za/docs/pol/2013/natpol_irpl.pdf.2013.

[7] The South African Qualifications Authority.Policy for Credit Accumulation and Transfer within the National Qualifications Framework[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.saqa.org.za/docs/pol/2015/Policy%20for%20CAT%20within%20the%20NQF.pdf.

[8] 郭姍姍.澳大利亞職業學校先前學習認定研究[D].重慶：西南大學，2008:8-10.

[9] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning - 2016 update.Synthesis report[M/OL].Luxembourg: Publications Office,2017[2017-08-25].https:∥ec.eusopa.eu/epale/en/resource-centre/content/european_inventory-validation-non-formal-and-informal-learning-2016-update.

[10] 盛洪.為什么制度重要[M].鄭州：鄭州大學出版社，2004:20-25.