論我國涉訴信訪制度功能定位偏差及解決思路

摘 要 隨著我國改革的不斷深入和公民權利意識的逐漸提高，涉訴信訪開始成為公民民主監督、救濟權利的新渠道。作為信訪的一種形式，涉訴信訪不僅具備信訪的一般特征，還因其與訴訟有關而與司法密切相關。涉訴信訪與我國司法公信力以及程序正義等方面與司法制度產生了沖突，甚至在一定程度上危害了司法制度。事實上，涉訴信訪在實踐中已經日漸偏離其原本功能軌道，本文從公民受傳統觀念影響法律意識淡薄、涉訴信訪自身的矛盾及涉訴信訪部門工作不力三方面論述了該問題的原因，最后針對問題提出了完善涉訴信訪相關立法以規范涉訴信訪權、完善法院建設以提高司法權以及繼續普法教育來增強公民法律意識等一系列解決措施以尋求涉訴信訪與司法之間的平衡，使涉訴信訪的功能回位。

關鍵詞 涉訴信訪 功能定位 偏離

作者簡介：楊琬柔，中央民族大學法學院。

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.263

現今，中國處在社會轉型關鍵期，各類矛盾沖突十分突出。作為構成信訪制度的重要分支的涉訴信訪，成為人民和政府極度重視的制度。信訪制度是富有中國特色的權利救濟與政治參與制度，不過其自身的程序正義、司法權威等法治理念有一些矛盾，所以涉訴信訪制度在一定程度上受限。近些年，我國有數量龐大的涉訴信訪案件量，牽涉到十分繁雜的問題，不斷加大處理難度，已上升為對社會穩定和諧產生消極影響的一大主因。

為此，務必要對涉訴信訪制給予高度關注，應以其的理論基礎和實踐根源為切入點，從而對涉訴信訪制的價值以及自身受到的限制給予充分的認識，全方位探析涉訴信訪制發揮應有的功能需要應對的各類問題以及引發此類問題的原因，最終探索完善我國涉訴信訪制度的有效途徑，這無疑具有重要理論意義與現實意義。

一、我國涉訴信訪制度的功能定位

（一）權力監督與政治參與功能

從制定并且出臺信訪制度開始，監督公共權力就是其肩負的重要任務之一。從根本上來說，該制度是公民利用自身權利來監督與控制公共權利的過程，是公民監督行政與司法權力的重要手段。基于信訪制度，能夠強效限制公共權力的擴張與異化，進而使其切實保障公民的合法權利，同時在真正意義上實現社會的公平公正。

該方式無疑是群眾在表達自身訴求、參與協商政治過程中最為常用和直接，也是最為平民化的一種渠道，同時它也是群眾監督公共權力使用情況以及地方基層干部，推動反腐倡廉有效進行的重要手段，具有極其重要的現實意義。此外，其還具備解決社會問題的效用。就信訪制度而言，一方面推動了政權的合法，另一方面可以強效保障社會的長效穩定。

（二）權利救濟功能

在我國的信訪制度中，該功能所發揮的作用最為明顯，它是保障群眾利益及權利的重要方式。作為一項行政性質的補充救濟制度，它能夠有效促進社會主體之外部分社會矛盾的順利解決。作為一種非正常司法救濟途徑的涉訴信訪方式，權利救濟通過解決公民糾紛的方式來維護公民的權利。

有學者指出：“創建民意‘上達的一條渠道，從而使政權合法化加深、處理激烈的社會沖突、非常規控制官員等目的實現是涉訴信訪制度的初衷。”該初衷證明，我國涉訴信訪制度的功能定位應為權力監督功能為主，權利救濟為輔。

二、涉訴信訪制度功能定位偏離危害司法

（一）涉訴信訪功能定位上的偏離

正如本文前文所述，涉訴信訪功能是以權力監督為主，權利救濟為輔。實際上涉訴信訪救濟權利的真實效用要比想象中小的多，對比巨大的總信訪量，“只有千分之二的信訪案件解決了問題” ；然而信訪監督權利的則有非常突出的實際效用，“在相關機構查處的違紀違法案中，有八成左右的舉報線索是出自于信訪機構，信訪渠道獲得的特大重要案件線索也占八成左右”。

正是涉訴信訪功能定位上的偏差，導致救濟權利與化解糾紛逐步向在正常程序以外的訴訟信訪傾斜。用訴訟信訪取代法律救濟，不但使我國司法部門的權威性大大消弱，還成為涉訴信訪案越來越多的重要原因，導致本來就十分繁瑣的涉訴信訪問題上火上澆油。

（二）涉訴信訪制度沖擊司法公信力

衡量司法公信力的首要標準是司法權威，司法權威又體現為裁判的終局性，法院對自身裁定的糾紛爭議擁有最終決定權被稱為司法的終局性，法院的司法裁決法律效力具有終局性。不過司法裁決的終局性受到國內現有涉訴信訪制度的挑戰。涌入政府、黨委、人大等機構的涉訴信訪案件如潮水般之多，然而此類機構又無法對這些問題進行處理，只有向法院轉批材料，或給出督辦建議和直接指示。該種狀況下，法院不但要展開案件的審理，還要應對上級機構的督辦和指示，從而打亂了法院常規性的訴訟程序。

（三）涉訴信訪破壞程序正義

司法程序本身的合理和正當性為程序正義，其是法律程序所追逐的內在價值。僅有法律程序內在道德標準與正義要求相符時，才擁有完整的正當性，產生的才是人民可以接納的實體結果。 此外，信訪者向人大、黨政機關、上級法院等地方遞交審結或者訴訟中的案件，使屬于司法管轄范圍內的案件引進了權力干涉，導致原本為訴訟空間兩造聽審的局面向權力競技的對弈地。這與程序正義的法律理念背道而馳。

三、涉訴信訪制度功能偏離原因

在積極推進法治化的當今社會，涉訴信訪制度與司法存在著秩序價值、效率價值以及程序正義上的諸多理論上的沖突。但涉訴信訪制度作為極具中國特色的本土制度，在實踐中涉訴信訪因為種種原因其功能逐漸錯位。

（一）公民受傳統觀念影響法律意識淡薄

受到一千多年“官本位”觀念熏陶的中國，人們尊重法律的程度要遠遠低于權力的認可。行政權力的靈活性以及法律制度的限制性，導致當事者尊崇法律判決的程度遠遠低于依賴行政權力的程度。在糾紛產生之后，率先想到的是上級黨委、信訪機構以及政府，而并非是訴諸法律來處理。另外，公眾欠缺法律信仰，導致司法應當具備的公信力和權威丟失。司法裁決的終局性無法獲得當事人認可，從而使司法的公信力和權威大大被消減。

（二）涉訴信訪自身的矛盾

1.涉訴信訪的司法成因

就涉訴信訪而言，與司法之間存在著緊密的聯系，從本質上來看，涉訴信訪屬于一種特殊的權利行使手段，一方面司法迫切想要減少甚至是消除的對象，另一方面涉訴信訪又是司法的產物。涉訴信訪并不能從根本上消除司法所存在的不足，所以在社會進步的過程中，兩者此消彼長，甚至朝著惡性的方向發展。

2.司法行政機關對待涉訴信訪態度的矛盾

我國涉訴信訪制度一方面強調該制度的重要作用，重申要使人民的合法權利得到保護，激勵民眾展開信訪活動，不過另外，又覺得信訪率高成為威脅和阻礙和諧社會創建的障礙，大大削減了黨的執政基礎，進而又提出了盡可能降低上訪量的要求。總之，司法行政機關一方面想通過涉訴信訪維護公平正義，一方面又不斷阻止施壓。

（三）涉訴信訪部門工作不力

1.基層部門堵塞信訪渠道

在各級信訪接待所中地方派人攔截正常上訪民眾的情況較為嚴峻。“各級信訪部門對信訪數量有統計和通報制度，這一制度被認為對地方官員造成巨大壓力。” 他們會使用限制人身自由、恐嚇威脅、攔截交通站點等方式來阻塞民眾上訪之路。

2.接訪機關推諉信訪案件

在實踐過程中，大部分涉訴信訪案均是經過“地方→中央→地方”這樣一個逐層轉批的過程，最后依然是束之高閣。執法辦案的權利和職能并非所有接訪部門都具備，并且他們對案件處理的權限和能力受到限制，導致大量案件無法有效、及時的得到處理。

四、探索涉訴信訪功能回位之路

（一）完善涉訴信訪相關立法以規范涉訴信訪權

第一，重新定位涉訴信訪的功能，科學界定法院工作職能。涉訴信訪工作與法治間的沖突一直存有，不過這一沖突并非是不可調和的，即對法院信訪工作的職能進行科學合理的定位則是調節沖突的關鍵，基于此將信訪工作的規范制度建立起來。第二，實行“訴”、“訪”分離，還未正式受理信訪時，法院要區分信訪是普通的還是涉訴性質的，在審理中，如若產生涉訴信訪案件也要秉承訪與訴相離的原則。在審理完畢后，對裁決生效后的涉訴信訪案件更應當秉承訪與訴相離的原則。第三，建立涉訴信訪終結機制，改變其高度或然性。

（二）完善法院建設以提高司法權威

1.提高法官的素質水平和職業素養

第一，應當使法官的判斷說理、法律說理能力進一步增強，提升專業素質。第二，展開職業道德教育，使他們的職業素養提升，持續改良工作態度和作風。第三，使他們為民眾工作和服務實力增強。

2.重視、加強涉訴信訪工作

第一，將涉訴信訪工作有效的聯動機制建成；第二，要將訴前調解環節做好，盡可能的讓矛盾在訴訟前化解。第三，使信訪責任追究制的力度加大，將責任追究的主體、方式、標準確定好，并對怎樣貫徹責任追究出臺具體的辦法。

（三）繼續普法教育以增強公民法律意識

司法機關、政府機構以及基層組織均有普法教育公民的責任，可以采取供給大眾法院援助和法律咨詢、發放宣傳普法教育手冊、宣傳公益廣告的播放等各種方式來為公民普法。在民眾懂法、知法的前提下，激勵他們在合法權益被損害時，主動踴躍的將法律利器拿起來捍衛權益。使民眾逐步的摒棄不信法信訪、法律小于權力的錯誤認知。 讓社會民眾訴諸法律來化解糾紛和矛盾，從根本上將涉訴信訪問題化解。

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