監察體制改革背景下檢察機關對監察委員會法律監督機制的構建

陳健　李華偉　江小芳

摘 要 本文通過分析監察體制改革背景下檢察監督遭遇的困境與問題，提出必須在遵循法治原則前提下，通過制定和修改法律為檢察監督提供法律依據，通過給檢察權添加適當的重量為檢察監督設置剛性保障，通過完善檢察監督工作機制以提升法律監督實效，通過強化對檢察權的再監督，保障檢察監督工作的有效推進。

關鍵詞 監察委員會 檢察監督 法治 程序正義

作者簡介：陳健、李華偉、江小芳，浙江省嘉興市南湖區人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.291

一、問題的提出

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，將檢察機關職務犯罪偵查權整體剝離，職務犯罪偵查部門全體轉隸至監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下稱《決定》），賦予監察委監督、調查、處置的權力，并在試點地方暫停適用《刑事訴訟法》關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，監察委被賦予了職務犯罪案件的調查權。

然而，有權力的地方就可能滋生腐敗，監督者成為“階下囚”的案例并不在少數。沒有法律的保障，誰都可能遭遇悲劇不幸。“刑訊逼供”、“暴力取證” 等等問題不可避免地會在監察委調查活動中出現。從目前情況來看，對監察委進行監督的方式主要有以下幾種：黨的監督、人大監督、社會監督包括內部監督，然均存在不足，如黨的監督缺乏專業性和法律性，人大會議式監督缺乏及時性和有效性，社會監督剛性不足，內部監督則缺乏公信力。因此，在監察體制改革背景下，必須加強檢察機關的法律監督職能，以維護法律的程序正義和保障被監察者的合法權利為目標，在遵循法治原則的前提下，探索和建立檢察機關對監察委員會的法律監督機制，以實現對監察權的有效監督。

二、監察體制改革背景下檢察監督面臨的問題與困境

（一）“無源之水”困境：調查權與偵查權之爭

《刑事訴訟法》第106條規定，“偵查”是公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。換言之，偵查等于“專門調查” 加“強制性措施”。通過比對刑事訴訟法條文，監察委并無行使《刑事訴訟法》第六章規定的拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕等強制措施的權力，從“偵查”的定義來看，監察委并無偵查權。

《決定》賦予監察委監督、調查、處置職責，有權采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這些措施中，除談話屬于紀委監督執紀措施，留置屬于新生措施外，其余調查措施均在刑事訴訟法“偵查”一章中存在，屬于偵查措施。從形式上來看，監察委被賦予的調查權更像是偵查權。

然而，“像”不等于“是”，《決定》并未明確賦予監察委刑事偵查權，這為檢察監督工作帶來了重重阻礙：第一，沒有“偵查權”的監察委開展調查工作可能產生違法的問題。例如，根據《刑事訴訟法》第116條的規定，訊問的法定主體是人民檢察院或公安機關偵查人員，監察委的調查人員是否有權進行訊問， 必須有法律明確規定。第二，監察委調查取得的證據材料能否作為檢察機關審查起訴的依據、檢察機關是否需要“重新”偵查 、退回補充偵查制度無法適用等問題嚴重阻礙刑事訴訟程序的連貫性和統一性。第三，監察委對職務犯罪案件進行調查，實則行使的是類似于刑事偵查的權力，理應受到刑事訴訟法約束，而以“調查”為名行“偵查”之實的調查權則很巧妙地規避了這種約束，不利于對監察權的有效監督。

監察權性質定位模糊，直接產生的問題是，檢察機關對監察委員會的監督是屬于對刑事訴訟活動的監督，還是對民事行政活動的監督，亦或其他監督，這是現階段檢察監督面臨的最大問題。

（二）“權力混合”困境：檢、監、紀三者關系問題

清華大學張建偉教授指出，監察體制改革“形成了黨權和國權共同行使的局面，不僅如此，在國權方面又混合了行政監察權與刑事司法權，形成多種權力的混合。” 其直觀表現就是紀委與監察委合署辦公，導致監察委國家專門機關性質模糊。

1.監察委與紀委的關系

中央紀委監察部網站文章指出，“在我國，80%的公務員、95%以上的領導干部都是共產黨員，黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性。” 然而“一致性”不代表黨內監督就等同于國家監察，而大多試點地方卻默認了這種“等同關系”。 文章又提到，“構建國家監察體系，黨內監督達不到的地方，或者對不適用執行黨的紀律的公職人員，依法實施監察”， 紀委執紀審查活動由《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》規范，其屬于黨內規范，對監察工作無約束力。監察委監察程序應由刑事訴訟法和即將制定的《國家監察法》規范，屬于法律范疇，在程序設計上更嚴格、更謹慎，兩者屬于完全不同的程序。監察委與紀委在“載體上” 和職能上的混合，使紀委與監察委之間關系不明、職責不清。

2.紀委、監察委與檢察機關的關系

按照林尚立教授的觀點，我國的反腐敗從整體上來看主要是黨政行為， 此次監察體制改革，從某種意義上說，也是一種黨政行為，體現了黨的領導原則，由此看來，紀委的黨內政治地位高于檢察機關和監察委；而監察委作為國家機關，其政治地位應當是與檢察機關平等的，但由于紀委與監察委“剪不斷理還亂”的關系，使得監察委與檢察機關之間的關系又不那么平等，這種“不平等性”為檢察監督的順利開展帶來了一定的阻礙。

（三）“監督限度”困境：檢察監督介入時間點問題

根據《工作規則》的規定，紀委監督執紀主要程序包括線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查和審理，審理后認為“涉嫌犯罪的移送司法機關”。 從試點工作來看，似將檢察監督介入的時間點設定為案件移送審查起訴后，這種設定導致監察委的職務犯罪調查活動缺乏強有力的外部制約。比較公安機關偵查階段的監督，中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義教授曾指出，在強大的維護社會治安與穩定的政治使命面前，警察權的適用往往存在一定程度上的擴張和濫用，警察執法程序中還存在非法證據難以鏟除、執法程序粗疏、相對人各項權利保障不到位等司法頑疾。 而這種司法頑疾，在強大的反腐敗政治使命面前，也可能在監察委監察程序中存在，這也是檢察監督僅從案件移送審查起訴后介入而非涵蓋監察委職務犯罪調查活動的一個弊端。

（四）“證據運用”困境：證據效力與證據轉化問題

1.證據效力問題

《刑事訴訟法》第43條規定，審判人員、檢察人員、偵查人員是法定的取證主體，而監察委并不是適格的取證主體。然也有例外，第52條第2款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”但監察委并不是行政機關。也就是說，在現行刑事法律制度中，監察委調查、搜集的證據材料得不到程序法保障，不能作為刑事訴訟中的證據使用。

2.證據轉化問題

由于監察委調查取得的證據材料不能在刑事活動中作為證據使用，解決這一問題的路徑主要有兩種：一是通過修改《刑事訴訟法》，擴大第52條第2款的適用對象，將監察委調查取得的證據材料列入其中；二是由檢察機關對監察委調查取得的證據材料進行“重新偵查”。然而，這兩種解決路徑無疑都是“舍本逐末”的。

“證據運用”問題不得到解決，也為檢察機關開展職務犯罪案件審查起訴工作和檢察監督工作帶來了困難。

三、構建檢察機關對監察委員會的法律監督機制的思考

童之偉教授指出必須將國家監察體制改革全程納入法治軌道。 我們應堅守法治理念，以維護法律的程序正義和保障被監察者的權利為目標，探索和建立檢察機關對監察委員會的法律監督機制，對監察委的違法取證、濫用調查措施、徇私舞弊等行為進行監督，這是確保案件質量、推進以審判為中心的關鍵，更是保障人權、維護司法公正的應有之義。

（一）信仰法律：明確檢察監督的法律依據

1.明確賦予監察委“刑事偵查權”

為保障刑事訴訟程序上的連貫性，切實解決檢察機關刑事訴訟監督成為“無米之炊”的困境，必須賦予監察委員會“職務犯罪案件偵查權”，通過刑事訴訟法的修改，將監察委職務犯罪調查活動納入刑事訴訟活動范圍。

2.明確檢察監督的范圍和方式

通過修改刑事訴訟法相關條款，明確規定檢察機關對監察委違法取證、濫用監察措施、徇私舞弊等行為進行監督，通過審查批捕、審查起訴、退回補充偵查、受理被調查人的申訴或控告等，對監察委的違法調查行為進行程序性制裁或提出意見、建議、通知其糾正。通過司法解釋等形式，細化監督范圍、監督介入時間、監督方式、監督實施步驟、監督結果運用等內容。

3.明確監察工作人員的違法后果

為進一步加強對監察工作人員的監督，也有必要對《刑法》相關條款作出修改，如修改《刑法》第245條，增加監察工作人員濫用職權非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，從重處罰；修改《刑法》第247條，明確監察工作人員同樣適用刑訊逼供這一條款等等。

（二）添加適當的重量：為檢察監督設置剛性保障

1.要實現力量上的平衡關系

監督制約者與監督對象，在力量比值上要有大致的平衡關系，因此，必須對執政黨權威性資源和國家機關法定職權進行協調配置，實現檢察機關與監察委在政治地位上的平等關系； 必須嚴格遵循黨政分開原則，切實解決紀委與監察委職能混淆、以黨代政的問題，如明確監察委員會主任、副主任及委員人選不得從紀委工作人員中遴選，從而加強和改善黨的領導，真正發揮黨的總攬全局的作用。

2.要實現手段上的剛性要求

比較檢察機關對公安機關偵查階段檢察監督的現狀，不論是檢察機關做出的口頭、書面的糾正通知、意見還是書面決定，因為法律沒有規定強制性保證，缺乏對偵查機關的約束力，司法實踐中偵查機關不積極接受監督現象屢見不鮮，而這一問題也將在未來對監察委的法律監督中發生。因此，必須賦予檢察機關剛性程序保障，通過立法規定檢察機關可以要求監察委對提及的糾正情況及時糾正并在限定期限內作出反饋，若拒不聽取糾正通知、意見，則采取必要手段對其進行“制裁”，如通過上級檢察機關對上級監察委提出糾正建議，由上級監察委對下級監察委敷衍了事的行為進行督促、制裁。

（三）提升監督實效：完善檢察監督工作機制

1.完善補充偵查制度

補充偵查是補充查證案件事實的一種制度，也是檢察機關履行法律監督的重要方式。不斷提升檢察機關自行補充偵查能力，明確自行補充偵查的適用條件和程序，通過培訓提升檢察人員補充偵查業務水平和能力。同時，必須通過立法或司法解釋確定退回補充偵查的適用條件，明確退回補充偵查程序，強化對監察委補充偵查階段的監督，切實保障犯罪嫌疑人的合法權益不受侵害。

2.加強對監察措施的監督

對監察措施的監督，可以采用主動與被動相結合的方式。主動方面：其一，在審查批捕方面，若發現存在違法采取監察措施的，應當提出糾正意見；其二，可參考改革前《浙江省檢察機關執法辦案內部監督暫行規定》中檢察機關職務犯罪偵查工作的監督措施，通過編制《執法監督卡》，向犯罪嫌疑人及其家屬、單位和辯護人發送，詢問對監察工作人員在執法辦案中遵守和執行法律、法規和辦案紀律的意見。被動方面，主要是賦予犯罪嫌疑人、辯護人等利害關系人在發現監察委存在違法調查行為時或遭受權利侵害時隨時向檢察機關申訴、控告的權利，由檢察監督部門進行調查和處理。

3.正確運用程序性制裁

程序性制裁，是指偵查、起訴、審判人員以及訴訟參與人因違反法定的訴訟程序所必須承擔的程序上的不利后果。 對監察委違法調查行為的程序性制裁主要有兩種：其一，非法證據排除，即通過使監察委違反程序規定獲得的證據失去法律效力，倒逼監察委嚴格按照刑事訴訟程序開展調查工作。其二，不起訴制度，不起訴的種類主要有絕對不起訴、相對不起訴和存疑不起訴，而針對監察委員會移送檢察機關的案件，主要運用存疑不起訴，即對據以定罪的證據存在疑問無法查證屬實的、犯罪構成要件事實缺乏必要的證據予以證明的、據以定罪的證據之間的矛盾不能合理排除的和根據證據得出的結論具有其他可能性的等四種情形，做出不起訴決定，倒逼監察委員會認真履行調查職責和補充偵查職責。

（四）踐行司法責任制：強化對檢察權的再監督

1.加強檢察機關內部監督工作

在員額制改革和司法責任制改革背景下，通過制定權力清單，分別明確檢察委員會、檢察長、獨任檢察官、檢察官辦案組的辦案責任和監督管理責任，以壓實檢察官依法辦案的“責任感”。完善案件質量評查機制和問題案件責任倒查機制，充分發揮案件管理部門職責，通過重點評查、專項評查、隨機評查等方法，對所有監察委移送案件進行常規性評查，特別加強對捕、訴、判差異大等案件常見質量問題開展常規檢查。

2.完善內部紀檢監察工作機制

改革后，監察委移送檢察機關審查起訴的案件應當是紀檢監察部門的監督重點，檢察機關紀檢監察部門必須加強對監察委移送案件審查起訴工作的全程監督，通過設立兼職紀檢監察員、運用檢察機關統一業務應用系統實時監督、監督案管部門案件質量評查工作、走訪公法司部門等形式，及時發現辦案人員存在的違法違紀行為，對問題案件進行責任倒查，對辦案中苗頭性、傾向性、深層次的問題，提出對策建議。

3.加強對檢察權的外部監督

修改后的刑訴法應當明確監察委與檢察機關之間的工作關系是分工合作、相互監督、相互制約，因此監察委可以對檢察機關做出的決定（如不起訴決定）申請復議、復核；由于監察委“全覆蓋”的特點，還可受理檢察人員違法辦案行為的舉報，通過調查和處理，監督檢察機關規范司法、文明辦案。拓寬外部監督途徑。完善人民監督員制度，保證人民監督員的意見能夠得到充分尊重；實行定期回訪制度，通過向發案單位、被告人親屬、辯護人進行走訪，調查檢察人員在司法活動中有無違法辦案行為；通過受理、調查人民群眾對檢察人員違法辦案行為的控告、申訴，防止檢察人員辦人情案、金錢案等違法違紀情形的出現。

注釋：

筆者在刑訊逼供、暴力取證等詞上加引號，是因為監察委員會調查活動在現階段看來并非刑事訴訟活動，是否可以套用《刑事訴訟法》中的專業用語，尚存爭議。

這里的“專門調查”指“刑事調查”，“刑事”是指違反刑法的一些相關活動。

對比公安機關的行政調查與刑事偵查，公安機關調查違反《治安管理處罰法》的行為，對違反治安管理行為人只能詢問，而不得訊問；偵查違反《刑法》的行為，對犯罪嫌疑人進行訊問。訊問是刑事偵查活動的專門手段，法條也明確規定訊問的主體必須是公安機關或人民檢察院，因此，監察委員會采取訊問的措施在現有立法背景下有違法之嫌。

即監察委員會辦案，拿到檢察機關還要再辦一次，再者調查權與偵查權在取證要求和證據標準上都不一樣，案件移交到檢察機關后，檢察機關不得不再“偵查”一遍，以取得符合證據標準的事實證據。

張建偉.法律正當程序視野下的新監察制度.環球法律評論.2017（2）.69.

深化監察體制改革推進試點工作之三：完善黨和國家的自我監督.中央紀委監察部網站.學思踐悟.2017年7月1日.http：//www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t201707 09_102488.html.

從轉隸人員被打亂分配到紀委各個科室而非重新設立監察委自己的科室部門中可見一斑。

檢察機關轉隸人員被打亂分配到紀委各個科室而非重新設立監察委自己的科室部門。

林尚立在《中國反腐敗體系的構建及其框架》一文中寫到：“中國是一個典型的黨治國家。現有政治體系是政黨構建起來的，……中國的反腐敗主要是政黨行為，同時附加著國家行為和社會行為，而國家行為和社會行為依然是遵循著政黨行為來開展的。”

這里的“涉嫌犯罪的移送司法機關”規定，筆者認為不妥，監察體制改革后，紀委的執紀審查部門和案件審理部門應當只對違紀事實進行立案調查或審理，形成的審查報告或審理報告應當只涉及違紀問題，涉嫌違法犯罪的應當移送監察委進行調查，而涉嫌犯罪移送司法機關的主體也應當是監察委，而非紀委，《工作規則》中這一規定在監察體制改革后應當予以刪除。

專家呼吁完善公安偵查法律監督，防范冤假錯案.和訊網.時事要聞.2016年8月4日.http：//news.hexun.com/2016-08-04/185350249.html.

童之偉.將監察體制改革全程納入法治軌道之方略.法學.2016（12）.3.

如在現實中，監察委員會主任（一般由紀委書記兼任）黨內職務為黨委副書記，同級檢察院檢察長則只是黨委委員，黨內政治地位的懸殊導致檢察監督的困境。

[美]杰克·考爾、唐納德·斯萊斯尼克著.張云宜譯.警察行為的責任.法學譯叢.1987（4）.