環境共治模式下生活垃圾分類治理的規范路向

祝睿

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環境共治模式下生活垃圾分類治理的規范路向

祝睿

(重慶大學法學院，重慶，400030)

環境共治模式下生活垃圾分類治理的原則一方面是治理決策與執行的裁量權共享，另一方面是多元主體間的收益權共享。在理念層面，需要遵循以經濟市場為共治結構的主導、合理納入共治主體、采用多元治理手段協同的制度設計思路。在對策層面，應做好對共治結構進行動態調整的準備，探索建構納入場所管理者為共治主體的模式，加快建設循環產業鏈條，向居民提供多元化的收益權分配，重視垃圾分類文化氛圍的營造。

垃圾分類；環境共治；循環經濟

一、引言

2017年5月4日，國家發改委等14個部委聯合印發《循環發展引領行動》(發改環資[2017]751號)的通知，明確了“十三五”時期我國循環發展的宏觀戰略布局，為我國資源循環利用及環境治理事業提供了關鍵政策窗口。在《循環發展引領行動》中，“城鎮循環發展體系基本建立”被定為主要目標之一。在當前背景下，生活垃圾既是城市循環發展的動力之源，也是壓力所在。一方面，生活垃圾可以經由“資源化”處理，以回收利用的形式為城市循環發展提供物質原料；另一方面，需要推進生活垃圾“減量化”進程，避免城市循環發展體系載荷溢出，產生額外的環境治理成本。

具體到本題，生活垃圾源頭分類是實現“資源化”“減量化”治理的關鍵前提。目前廣為接受的生活垃圾源頭分類概念，指生活垃圾管理過程中，以個人家庭作為管理過程的第一環節，各家庭將其產生的垃圾按規定類別分類收集并將這些分類的垃圾投放到指定地點的行為[1]。垃圾源頭分類不僅大大提高了垃圾回收利用率，而且降低了垃圾運輸成本和末端處置難度。但目前在我國，垃圾分類治理工作效果不彰[2]。自2000年起，我國先后展開垃圾級分類收集試點的北京、上海、廣州等8座城市取得的實效不明顯[3]，“資源化”“減量化”發展形勢仍然不佳[4](23)。且最近一兩年來，隨著電商、物流產業迅猛發展，生活垃圾治理形勢加速惡化[5]，急需有效推進垃圾源頭分類。

環境共治，本文具體指生態環境多元共治，指各利益相關方共同參與治理所涉環境問題的治理模式。相對于現有單一的政府治理模式，環境共治模式是對舊體制困境的突破。我國各地正在對此進行因地制宜的探索，已經在一些復雜疑難的環境問題治理實踐領域取得了成效[6]，反映出環境共治模式在當前國情下所具備的理論創新和實踐借鑒意義。隨著2017年3月18日《生活垃圾分類制度實施方案》(國辦發[2017]26號)的出臺，給出了推進我國垃圾分類的總體路線圖，各地生活垃圾分類規制迎來了新的制度設計窗口，已經有一些具備環境共治雛形的治理模式在生活垃圾分類治理實踐探索中取得了較好效果[7]。但目前，國內學界在生活垃圾分類領域對環境共治理論框架展開探討、可供借鑒的文獻還十分欠缺。本文意圖以環境共治理論內涵與實踐經驗為基礎，從規制的角度出發，探討共治模式下生活垃圾分類治理的基本原則和制度設計的初步思路。

二、環境共治模式界定的現狀分析

目前環境共治模式的界定過于模糊，影響了環境共治理論的教益性。有學者將“環境共治”定義為“政府與民間、公共部門與私人部門之間的(在環境公共問題解決途徑上的)合作與互動”[8]，或“政府、企業、公眾及社會其他主體通過充分發揮各自優勢，采取分工合作協商等方式，將生態環境問題予以解決的全過程”[9]。這些定義所完成的是語義層面的基礎構建，其所能揭示的內涵尚不足以支撐自身成為可供在法學領域，或在更為具體的垃圾分類治理本題進行初步討論的概念。

我們首先對當代語境下比較權威的“治理”定義進行觀察。1995年，聯合國成立50周年之際，聯合國全球治理委員會發布的報告指出，治理是“各種各樣的個人、公共的或個人的團體處理其共同事務的總和”，隨著治理的持續，“各種相互沖突的利益和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動”；治理是市場、組織、國家協調的過程，包括強制執行權力的授權以及“達成得到人民或團體同意或者認為符合他們利益的協議”[10](5)。通過比對可見，當下的“環境共治”定義基本上只是20余年前“治理”定義加上“環境”的語義限定，實際上表述的是“環境治理”這一概念。這種一以貫之的承繼歷史反映了以治理理論、民主商談理論、博弈論為內核的多元共治理論框架[11]的穩固性與生命力，也反映了學界的嚴謹審慎。但“環境共治”只是新詞舊意，與“環境治理”的實質是一樣的嗎？僅僅在意識形態層面的肯定與支持，基于治理層面“多中心”“分工合作”“協商共贏”等原則性話語，能夠直接對具體環境問題實踐產生水銀瀉地的效果，使治理意圖得到理想貫徹嗎？筆者認為不能。將“治理”中對主體合作關系相對模糊的討論，投入環境共治場域進行規范路向分析，并不能提供足夠明確的指引。

根據科斯第二定理，在交易費用為正的情況下，不同的權利界定會帶來不同效率的資源配置，“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。權利的一種調整會比其他的調整產生更多的產值。但除非這是法律制度確認的權利安排，否則通過轉移和合并權利達到同樣后果的市場費用會如此之高，以至于最佳的權利配置以及由此帶來的更高的產值也許永遠也不會實現”[12](8)。科斯第二定理的啟發之處是將權利安排與資源配置效率直接對應，指明了只有相對明確的制度形式設計才能對制度運行實踐起到相對有效的策應作用。

具體到本題，生活垃圾分類的規制因參與各方權利安排不同，會產生高低不同的資源配置效率。一方面，在符合環境共治模式的生活垃圾分類規制之間，因權利安排不同，會有運行效率的高低之別。另一方面，盡管環境共治模式在其他環境問題領域取得了積極成效，但在生活垃圾分類規制領域沒有適恰的權利安排，則完全可能在運行效率上低于傳統的政府單一管理模式，并不具有當然的優越性，其優越與否取決于在更為具體的制度設計層面是否合理。原則蘊含著制度的內涵，是制度設計的指針，因此需要對“環境共治”的原則進行進一步闡釋。這些原則應當可以使環境共治相對區別于其他形式的環境治理，且需要在相當程度上證成所闡釋原則具備針對性應用于生活垃圾分類規制的價值，并在制度設計中體現這些原則。

三、環境共治模式的原則闡釋

“共治”是闡釋環境共治模式的原則的切入口。從黨的十七大提出“社會管理逐步完善，社會大局穩定，人民安居樂業”，到黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，我國在處理公共事務的頂層設計上，實現了由管理到治理的理念轉變。進一步，在2014年國務院政府工作報告中李克強總理首次提出“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”，可見我國在治理實踐上，以主體多元化為核心目標，又提出了共治的新要求。管理與治理的含義不可混同[13]，其主要區別在于：管理的主體是一元的，即政府，而公共治理的主體是多元的[14](80)。“它(治理)是多元權力(權利)的持續互動、信任合作與協調平衡。”[15](9)既然從管理邁向治理已經融入了主體多元化的內涵，那么從治理深化到共治，“多元主體共同治理”的精神貫徹就不應止于前述的內涵融入，而應細化是何種意義上的主體多元化。

(一) 共享裁量權原則

根據組織學普遍原理，環境治理系統可分為決策、執行、監督三個子系統，其中監督子系統影響著決策、執行子系統的運行，而決策、執行子系統的運行直接面向環境治理對象[16]。可見，監督子系統提供了環境治理行為的控制因素，決策、執行子系統提供了治理行為的內容，監督子系統的主體多元化只是治理行為控制因素的多元化，決策與執行子系統的主體多元化才能形成實質的共同治理，即在決策與執行過程中“尋求共識，實現集體決策、集體行動”[17]。因此，多元化治理主體共享在環境治理決策與執行過程中的裁量權是環境共治的首要原則。

本文所指共享裁量權不是指共享狹義上的許可、處罰等面向的行政裁量權，而是指政府應當在環境治理中追求的具體目標以及追求的方式方面，通過策略性地共享治理主體地位的方式，使政府和合作者之間達成目標共識與執行分工，使合作者可以相對自主地投入治理資源，并以比較靈活的方式實現治理目 標[18](5)。需要強調的是，政府部分地共享裁量權，并非單純地為合作者提供工作便利，而是在法治前提下基于理性判斷的結果，以期在治理中獲得相對于獨享裁量權更高的實效。

環境共治與政府通過純粹的商品或服務采購合同進行的治理不同，盡管裁量權分配往往需要以合同的形式予以權利確立，但合同確立的權利不全都關涉裁量權分配。如政府與私人廢物管理公司簽署的服務合同，在合同成立生效后，該公司當然擁有獲取合同確立的服務對價的權利。但在環境治理過程中，裁量權可以完全歸于政府方，政府可以明確、完整地規定和改變合同標的與履行方式，只要其按約支付對價，該公司在合同框架下沒有裁量權。這樣的安排很常見，當目標非常確定且易于衡量時，這種安排可能完全恰當。相比之下，在環境共治中，任何一方都可以在有效合同的框架下對實現目標的過程和方法進行裁量。

環境共治也與環境公益慈善活動不同。在定義上，個人及企業慈善以及各種基于環保公益宣傳號召而發起的私人參與行為并不是，也不應當是共治行為。在個人慈善、公司慈善事業以及其他形式的環保公益志愿服務中，裁量權并非共享的，而是由私人壟斷。在合法的大前提下，私人完全可以基于自身意愿參與或退出環境治理，這是公益慈善活動自愿奉獻原則的題中之義。而無論公益慈善活動的有無，政府依然是環境治理使命的當事人，對這項公共任務擁有完全的裁量權。其對環境治理的權責內容并不因公益慈善力量加入或退出環境治理而改變。在這種情形下，私人與政府各自擁有完整的裁量權加入環境治理中，它們的目標和行為可以是相同的，但絕不是同一的。否則公民活動將與政府行政相互混淆、替代，產生政府權威的消解[19]，陷入生態無政府主義的烏托邦氛圍。

(二) 共享收益權原則

“共享”是實現“共治”的必要保障。政府將裁量權部分共享給合作方后，要持續享受共治所帶來的治理實效提升，就必須同時接受合作方經由收益分配方案，在一定程度上享有環境共治帶來的經濟收益增量，使合作方基于更高收益預期的激勵盡責決策，積極參與治理。共享收益權原則的意涵分兩個方面闡釋如下。

第一，通過共享收益權提供共治激勵。根據激勵理論，人們的行為幾乎均是受到某種激勵的結 果[20](188)。誠然，共治主體參與生活垃圾分類獲得的道德滿足和榮譽感是一種無需與其他主體共享就能直接獲得的精神激勵，但這種激勵在呼喚制度化財富增長的市場經濟環境下存在諸多缺憾，人們行為主要受經濟面向的激勵影響[21]。生活垃圾分類治理行為是否應以經濟面向激勵為主呢？筆者認為是。當前孤立的生活垃圾分類治理并不能帶來垃圾資源化與減量化，需要融入循環經濟過程才能發揮環境保護與資源利用意義。循環經濟的本質是經濟形態[22]，市場經濟是其當前存在的基礎，生活垃圾分類作為循環經濟的一環，各參與主體主要通過共享收益權得到經濟面向的激勵是其題中之義。

第二，用以提供激勵的收益，原則上應來源于共治模式自身。多元主體一定程度的自治是共治的前提條件，因為缺乏一定自治權的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權力的擴張，與共治的開放、平等、協商的理念相背離，限制了各主體發揮各自功能和優勢，重新折回到一元治理模式[17]。如果用以提供激勵的收益來源于共治模式之外，那么共治模式的形式雖然存在，但由于其不能提供使自身有效運行所需的收益激勵，其運行實質上受激勵提供主體財政決策的控制，多元主體的自治性就不復存在。

環境共治不同于各種財政激勵驅動的治理。財政激勵當然可以通過獎勵性規范或合同條款促使受激勵方盡責決策，使受激勵者的決策與環境共治的價值目標相同。當前部分生活垃圾分類治理實踐即屬于環境共治與財政激勵和諧共存的復合狀態，但兩者不可混淆。主要存在三方面區別：第一，激勵來源不同，財政鼓勵提供的激勵本質上來源于環境共治框架以外，其用于鼓勵的資源并不來源于環境共治帶來的收益增量分享；第二，制度歷史不匹配，政府通過財政鼓勵的形式激勵公民參與治理的環境衛生治理規范歷來十分常見[23]，在我國至少已有一百余年的制度史[24]，而共治理論發軔于20世紀70年代英、美學界[9]，恐難簡單地將前者視作后者的理念顯現；第三，從前述共享裁量權原則出發，僅從實質內容角度觀察獎勵性規范可知，其“與一般規范一樣，它也是由行為模式和法律后果組成，在行為模式中，假定和處理規定了獎勵的條件和情形”[25]，因此只要政府沒有向合作者分享立法權或財政權，那么實際上獎勵性規范仍然是政府一元治理的體現。

四、生活垃圾分類的規范路向

通過前文解析可知，環境共治的內涵不止于在環境治理主體層面對各級政府、企業和各種市場主體、公民和公民自組織、公益或互助性社會組織等治理主體的廣泛牽涉以追求資源聚合，也不止于在內容層面為各方治理主體對共治議題的自由進入、平等交流、表達訴求、協商對話等介入渠道的廣泛延展以完成治理模式對政府一元管制的切割。環境共治的內涵應當深入到治理決策與執行裁量權，以及治理收益的共享方面，并為各主體權力、資源和責任的行使提供制度保障，以形成基于法治的環境共治規范路向設計。環境共治模式下生活垃圾分類的規范路向應有如下三個初步思路。

(一) 以循環經濟市場為共治的主導力量

由循環經濟市場主導支撐的生活垃圾分類共治結構能夠為自身提供必要的自治環境。循環經濟市場之所以是自治環境的支撐點，原因有二：根據原則一，符合環境共治裁量權分配的政策路向，改革開放和市場經濟的不斷發展打破了原有的國家統攬政治、經濟和社會等所有事物的格局，在國家體系之外出現了一個相對獨立的市場體系，市場已成為配置資源的決定性因素。這意味著政府要將減政放權、減少對微觀經濟事務的干預落到實處，采取更合理的方式消弭市場經濟運行帶來的各種負面影響和外部效應[17]。根據原則二，能夠形成自治環境所必需的可自我維持的收益權分配體系。生活垃圾分類可以使生活垃圾減量化、資源化和再循環，存在生活垃圾分類越細，資源化效率就越高，循環經濟市場收益能力也就越強，為前端生活垃圾分類提供更多激勵的良性循環關系。但如果后端循環產業市場缺失，則前端生活垃圾分類環節得不到收益權分配激勵，該良性關系就會終結，或轉由政府主導財政鼓勵或懲罰措施提供激勵替代。這意味著垃圾分類共治無法自我維持，失去自治環境，退化為政府一元治理。

(二) 合理設計共治主體

從牽涉主體來看，環境共治模式下的生活垃圾分類治理可能牽涉各級政府、各方行政主管部門、政府性的公益性機構、非政府組織、城鄉居民、物業企業、資源循環利用企業等，各主體所能參與的時間和程度有所差異，利益訴求和影響能力也不盡相同。前文已經通過科斯第二定理指出，環境共治模式下的生活垃圾分類治理的成功，不僅僅取決于在理念層面的接納，更取決于共治結構的具體設計。追求“眾人拾柴火焰高”，盡可能納入共治參與方，盡皆分配以裁量權與收益權，不一定能獲得最好的治理效果，反之若過于限縮主體范圍，將適恰的主體排斥在共治外，也會影響治理效果。應當進行合理的機制設計，安排適當的主體參與共治。下面以南京“堯化模式”①為例進行說明。“堯化模式”是政府為主導，以向企業購買服務并提供補貼的形式，由企業構建垃圾積分換物實體與電子平臺，鼓勵試點區域內居民將生活垃圾分類后定時在該企業設置的服務點向企業繳納，由企業對居民提供積分獎勵，供居民在一定選擇范圍內向該企業兌換實物的垃圾分類治理模式。該模式被認為是國內目前比較成功的垃圾分類治理方案，小區范圍內居民垃圾分類的參與度達到30%~40%[26]。南京市政府對相關裁量權及收益權分配的創新性嘗試，已經使“堯化模式”具備環境共治模式的雛形。本文僅基于“堯化模式”基本機制，探討共治結構合理的必要性，并不意欲針對具體生活垃圾分類治理場域，對環境共治機制的設計和完善進行深入的細節性探討。

在共治主體的結構設計方面，“堯化模式”將試點小區內的居民納入了生活垃圾分類共治中，將物業管理企業排除在共治結構外。但如果在小區范圍之外，比如街道、公園、商業廣場等公共場所，社會個體在生活垃圾分類治理中的身份由居民變為行人時，原有的共治結構就需要調整。原因有二：第一，作為個體的行人所能得到的收益激勵不足。相對于其在自身居住的小區，其出入具體的公共場所的逗留時間短、出入頻次不穩定、單次垃圾排放量小。基于此，行人定時向服務點分類繳納垃圾的時間成本高，企業對行人在公共場所每次進行的生活垃圾分類所能給予的積分鼓勵小，無法有效激勵行人參與。即使行人基于環境共治外的其他因素積極參與，企業也需要四處擴充服務點以應對公共場所龐大的人流量，增加運營成本。因此在公共場合中，不宜將作為行人的社會個體納入共治結構中。第二，公共場所的物業管理企業或其他管理者具備有效利用裁量權的能力。相對于生活活動極端多元的居民小區，有特定服務功能的具體公共場所有其自身的生活垃圾的種類結構及投放規律[27]，公共場所的物業企業或其他管理者熟知公共場所的運行情況，且具備相應的管理力量，即使行人不參與垃圾分類，公共場所管理者對區域內垃圾進行二次分類的成本也較低。因此在公共場合中，可以將物業管理企業或其他管理者納入共治結構，并轉換對自然人垃圾換物的收益權分配思路，提供適合法人的收益分配 方案。

(三) 共治與其他手段協同

環境共治模式下的生活垃圾分類治理客體，指生活垃圾分類的認知和行為，是一個難以簡單把握的宏大概念。需要指出的是，“生活垃圾”分類治理與“生活垃圾分類”治理兩者不應混淆。前者是一種治理技術與知識系統，是一種關于“垃圾”的知識生產與科學處理的制度化和方法論體系，主要涉及“什么是生活垃圾”“生活垃圾分為幾類”“每一種分類的垃圾包括哪些”等基本的知識儲備與規范認知；后者是對垃圾分類的認知和行為的治理，包括對垃圾的風險意識與分類意識以及垃圾分類行為的實踐等預期目的，是一種以人為本的治理機制。這種認知與行為的治理，在根本上是與人聯系在一起的[28]，包括生活背景、人口特征、居住特點以及生活習慣、思維方式等。質言之，“生活垃圾分類”治理雖然以治理城市生活垃圾為目標，但卻需要以認識、尊重并治理垃圾排放者的行為和認知為制度抓手。

筆者認為，澄清該問題的最大意義在于認識到當前共治模式對生活垃圾分類治理必然存在的局限性。如前文所述，當前共治模式主要以經濟利益為運行激勵，因此對居民生活垃圾分類的認知和行為進行的治理主要是經濟面向的，但居民生活垃圾分類的認知和行為不僅僅寄寓在經濟面向中。因此，應當對共治客體的規模與資源投入進行合理控制，對居民生活垃圾分類治理的認識和行為的全方位治理不應僅仰賴共治模式。

仍以南京“堯化模式”為例進行討論。在該模式下，參加試點的垃圾分類企業的垃圾換物服務每覆蓋1 000戶居民，政府補貼20萬元[29]。以南京市2015年總戶籍人口225萬戶計，假設“堯化模式”實現全市推廣，以得到居民垃圾分類參與率30%~40%的治理效果。除開南京市約170萬外來人口[30]，僅覆蓋所有南京戶籍居民就需政府補貼4.5億元，占南京市2016年全市一般公共預算總收入的4‰，全部生態文明建設類專項資金的35%。由此在當前看來，一方面，該模式的本地推廣與異地借鑒的壓力還比較大，需要企業盈利能力的進一步提升以加強共治結構的自持能力。另一方面，該模式對生活垃圾分類治理的效果盡管顯著但依然有限，市場化運作不能包打天下，在生態文明建設視野下，受經濟鼓勵的垃圾分類行為與自覺自發、內化為生活習慣的垃圾分類行為相比仍有差距。因為前者是有條件的垃圾分類，垃圾分類行為的生態價值綁定甚至從屬于垃圾的經濟價值，本質上沒有完全脫離工業文明追求經濟利益的價值觀，相比之下后者可視為無條件的垃圾分類，垃圾分類行為獨立地展現了居民基于內化信念而追求的生態價值。由此，仍然需要在共治結構外通過宣傳教育、公益支持、法律規制等手段協同，進行非經濟面向上的基層社會環保文化和垃圾分類氛圍養成。

五、結論與建議

通過對環境共治的闡述與內涵解析，及其在生活垃圾分類治理上的理論延展，可以得出以下結論：第一，雖然環境共治模式下的生活垃圾分類治理具備實踐前景，但其治理效果并不當然優于政府一元管理，其優越與否取決于具體制度設計；第二，共享裁量權和共享收益權是環境共治模式下具體制度設計的基本原則；第三，在貫徹前述基本原則的制度設計實踐中，應以循環經濟市場作為生活垃圾分類共治結構的主導支撐點，合理設計共治結構的參與主體，并明確共治與其他手段協同，以彌補共治結構必然擁有的局限性。目前，《生活垃圾分類制度實施方案》已經提出了全國46城市先行生活垃圾強制分類，在2020年前生活垃圾回收利用率達35%以上的緊迫要求。結合當前全國垃圾分類工作成效普遍不彰，而一些具備共治結構雛形的實踐樣板開始凸顯的現實，可以預見，環境共治模式將是未來一段時間內我國生活垃圾分類治理的重要探索路向。為促進環境共治結構下生活垃圾分類治理的實現，結合本文的研究結論，筆者提出應著力從以下三點入手。

第一，做好因地制宜地對共治結構進行動態調整的準備。如前文所言，在裁量權與收益權兩大尺度構成的坐標系上存在的各種組合中，政府應因地制宜地對共治結構的設計進行選取與微調，才能使共治結構更好地發揮效能。一方面，針對客觀條件，各地、各場所的生活垃圾分類工作形勢千差萬別。如有些地區本就存在成熟傳統的拾荒與廢品回收產業鏈，一些經濟價值高的生活垃圾如廢舊電器或廢金屬制品等，此類生活垃圾即使不納入共治治理，本身也會因回收利潤較高而受到廢品收購者的青睞，從而得到妥善分類，因此可以不通過共治模式進行治理，或在共治治理中比照現行市場價格處理，少給予或不給予額外補貼。又如居民小區與公共場所的生活垃圾排放形勢不同，應該靈活采用不同的治理結構進行應對。另一方面，針對環境共治本身，其作為現代新興事物存在強大的實踐創新張力，在未來一段時間內，面對生活垃圾分類治理這一傳統問題勢必出現的各種挫折與挑戰，應在制度上提供創新張力的釋放空間，以靈活變通的姿態進行試點、修改與推廣。對各類試行方案及試點場所，應做好周期性的績效審核與專題調研，同時在投入試點時注意預留機制修改的制度空間。

第二，探索建構納入場所管理者為共治主體的模式。《生活垃圾分類制度實施方案》要求試點區域內公共場所管理單位及相關企業進行生活垃圾強制分類，對前述主體而言是環境保護的鞭策，但也是場所的運營成本負擔，特別是在人流密集、垃圾龐雜、營利性質的相關場所。可探索將其納入共治結構，賦予其一定的裁量權與收益權，允許其在一定范圍內自主選擇成本較低的方式實現生活垃圾強制分類目標，同時與其分享由垃圾分類帶來的循環經濟收益。比如，目前在一些小吃商鋪集中的公園或商場，可回收餐盒、杯盤往往在場所附近集中丟棄，規格不一且數量龐大。在合法合理的基礎上，公共場所管理者可以引導小吃商鋪采用少數幾種材質和規格統一的可回收食品容器，在不影響商鋪正常營業的前提下方便垃圾分類者識別和堆疊運輸，提升生活垃圾分類效率。又如，在快遞站附近的垃圾桶收納的垃圾多為包裝紙張、塑料膠帶等，穩定地呈現出可回收垃圾多于不可回收垃圾的特征。可以考慮擴大此類場所附近垃圾桶中“可回收”桶的設計容積以便投放和歸類，不必拘泥于垃圾桶“可回收”桶與“不可回收”桶的形制左右對稱。總之，應允許公共場所管理者以多元策略推進生活垃圾分類。這一方面通過賦予裁量權充分利用了相關主體對場所的運營資源與信息優勢，另一方面通過賦予收益權，從經濟面向上對生活垃圾強制分類制度提供協同，同時響應了國家“三區一降一補”中降成本的部署。

第三，加快建設循環產業鏈條，向居民提供多元化的收益權分配，重視垃圾分類文化氛圍的營造。激勵可能是分類初期促進分類的重要原因，這種激勵措施的實踐邏輯是通過提供收益來推動人們分類行為的改變，使垃圾分類與激勵之間建立一種條件反射式的聯結，如若使人們的行為實現長遠改變，則必須進行持續的激勵。該建議有三個層次：首先，只有循環產業鏈條完善，共治結構自持能力提高，對政府財政補貼的依賴降低，才能對前端生活垃圾分類積分提供可持續的穩定激勵。否則，垃圾分類共治模式的運行動力將依賴外部支持而無法內化，將使該共治模式成為一個等待被動激活而不能主動發展的治理機制。在此需要指出的是，循環產業鏈條的完善包括妥善防控循環產業本身帶來的環保問題，如再生紙制造、金屬回收冶煉本身也是環保風險較高的工業制造過程。環境共治不等于不接受傳統環保行政監管的環境自治，政府環保主管部門應警惕共治模式環境保護目標被異化，避免類似資源回收過程產生環境的二次破壞，進而杜絕循環產業的環境損益倒掛。然后，基于居民固有的多元偏好以及家務社會化趨勢，對一部分甚至是越來越多的居民而言，垃圾分類所能兌換的瓜果蔬菜、調味料沒有吸引力，而貨幣才是市場經濟下多元偏好的共同語言。但應注意，對另一部分居民而言，積分直接兌換日用品或生活服務可能更加有吸引力，因為這可以省去尋找并專程前往商店進行貨幣購買的時間和精力。總之，應以居民的多元偏好為基礎設定多元化的收益權分配。最后，在共治結構下，仍應重視垃圾分類文化氛圍的營造，促進居民對垃圾分類形成倫理認同與自發習慣，使其對生活垃圾分類的認知與行為最終超越經濟面向上條件反射式的聯結。比如通過編制宣傳手冊并組織公益團體，以社區公益活動及中小學校課程為平臺，展開生活垃圾分類基礎知識普及與意識培養。這是公民素質的代際傳承與發展的過程，要有效實現這一點需要構建長效機制。也唯有此，才能使生活垃圾分類由當前工業文明中的政府治理難題，變為未來生態文明中的居民自覺完成的生活常態。

注釋：

① “堯化模式”得名于該垃圾分類治理模式最初的試點：南京市棲霞區堯化街道。2014年4月，經南京市城管部門引進某環保公司，該街道內小區率先采用市場化方式引導居民開展垃圾分類。關于“堯化模式”詳細的產生背景、發展與后續影響可參見劉有儀:《用“垃圾換物”推動垃圾分類》，《南京日報》，2015年1月26日A04版。本文不作贅述。

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Regulation and orientation of classifying domestic waste under collaborative environmental governance

ZHU Rui

(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400030, China)

The basic principles of Collaborative Environmental Governance (CEG) are on the one hand the partaking of discretionary power, and on the other, the sharing of income rights. At the level of concept and theory, CEG system should conform to the line of thinking in designing with economic market as the collaborative structure, proportionately bring in the collaborative entity, and adopt diverse approaches as coordination. At the level of counter-measure and policy-making, preparation should be made about dynamic adaptation of collaborative structure by exploring setting up a mode with managers of public areas as collaborative entity, expediting the construction of a circular industrial chain, distributing income rights to the citizens in a multi faceted manner, and putting a premium on creating an environment in which garbage classification may thrive.

garbage classification; collaborative environmental governance; circular industry

[編輯: 蘇慧]

2017?08?30；

2017?10?21

祝睿(1991—)，男，四川夾江人，重慶大學法學院博士研究生，主要研究方向：環境與資源保護法學，聯系郵箱：zray2014@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.009

D922.68

A

1672-3104(2018)04?0070?07