論強化政府在公共文化服務體系示范區建設中的作用研究

閆朝霞

關鍵詞：?均衡發展;多元化投入;考核評價機制;國家公共文化服務體系示范區

摘 要：?自2013年以來，洛陽市以創建國家公共文化服務體系示范區為契機，大力加強公共文化建設，通過提升改造市、縣、鄉、村四級文化設施，初步建成了貫穿全市的服務網絡，公共文化服務能力明顯提高，群眾精神文化生活顯著改善。但是，公共文化服務效能特別是基層公共文化服務效能不高的問題還比較突出。文章介紹了洛陽市公共文化服務體系示范區建設的基本情況，分析了洛陽市在公共文化服務體系示范區建設中存在的問題及原因，提出了強化政府在公共文化服務體系示范區建設中作用的對策與建議。

國家公共文化服務體系示范區是指結合當地實際，堅持公益性、基本性、均等性、便利性，在滿足群眾基本文化需求的基礎上，積極探索如何形成網絡健全、結構合理、發展均衡、運行有效、惠及全民的公共文化服務體系，進一步推動公共文化服務廣覆蓋、高效能，為構建基本完善的公共文化服務體系提供實踐示范和制度建設經驗的地區。國家公共文化服務體系示范區是由文化部、財政部在“十二五”期間共同開展的一項戰略性文化惠民項目，現已進行了三批。洛陽市成功申報第二批國家公共文化服務體系示范區創建試點城市，經過三年的努力，順利通過了驗收。洛陽市政府在公共文化服務體系示范區的創建中發揮了主導作用，按照公共文化服務體系示范區標準，對軟硬件設施進行了提升改造，提高了洛陽市的公共文化服務水平，為“書香洛陽”建設打下了基礎。筆者從實踐出發，以洛陽市創建國家公共文化服務體系示范區為例，對公共文化服務體系示范區建設的基本情況、存在的問題及原因進行了調研和分析，嘗試性地提出了強化政府在公共文化服務體系示范區建設中作用的對策與建議。

1 公共文化服務體系示范區建設的基本情況

自2013年以來，洛陽市以創建國家公共文化服務體系示范區為契機，大力加強公共文化建設，通過提升改造市、縣、鄉、村四級文化設施，初步建成了貫穿全市的服務網絡，公共文化服務能力得到明顯提高，群眾精神文化生活得到顯著改善。

1.1 設施建設實現跨越式提升

自2013年以來，洛陽市15個縣（區），除2個已達標縣區（新安縣、吉利區）外，其他13個縣（區）都實施了圖書館、文化館新建或改擴建工程，新建館舍28個，新增面積15萬平方米，結束了5個城區沒有圖書館的歷史;縣級公共文化設施特別是全市的“兩館”都達到國家二級館以上標準，其中60%以上達到了一級館標準，在5個國家級貧困縣中有4個縣的圖書館達到了一級館標準。全市182個鄉鎮（街道），除4個涉及拆遷外，其他都設置了綜合文化站。全市共有3，144個行政村（社區），除89個涉及拆遷外，其他都建立了文化活動中心。

1.2 隊伍建設得到加強

洛陽市通過落實編制、政府購買服務及志愿者服務等途徑，解決了公共文化服務單位人員不足的問?題，市、縣“兩館”的工作人員由創建前（2012年）的477人增至580人，鄉鎮文化站的工作人員都達到3人以上，享受財政補貼行政村（社區）的文化管理員人數由2，170人增至3，055人。全市文化體育類社會組織由創建前的229家?增至471家，增長1.05倍;業余文藝團隊由創建前的1，808支增至6，224支，增長2.44倍;文化志愿者團隊由創建前的791個增至1，240個，注冊人數由2，600人上升為12，594人。

1.3 服務供給更加豐富有效

洛陽市積極推進公共圖書館、文化館的總分館服務體系建設，為市、縣兩級圖書館、文化館配備32輛流動服務車，打通公共文化服務的“最后一公里”。洛陽市文廣新局在人員?密集的公共場所安裝了20臺云屏數字閱讀機，供市民免費下載數字資源，開展“城市書房”建設，打造15分鐘閱讀圈。洛陽市每年組織開展“舞臺藝術送農民”“百場公益性演出”“歡樂進農村、歡樂進社區、歡樂進軍營”等公益性文化演出活動600余場，各縣（區）組織開展送戲下鄉演出活動超千場，將電影惠民放映活動擴展至所有城市社區，全年放映35，404場。全市各級文化機構還廣泛開展“河洛歡歌”群眾文化活動，每年舉辦各類文藝演出2，000余場。洛陽市舉辦了“中國洛陽牡丹文化節優秀劇目洛陽展演月”活動，滿足了群眾的多層次文化需求。洛陽市圖書館組織舉辦了少兒藝術節、夕陽紅藝術節、少兒閱讀年等公益性文化活動，豐富了少年兒童及老年人的文化生活。

1.4 制度建設取得新的突破

洛陽市借鑒其他地市的經驗，結合本地實際，印發了一系列《實施意見》和《實施標準》，對現代公共文化服務體系建設進行了全面部署。洛陽市先后出臺了《洛陽市公共文化建設工作考核辦法》《推動社會力量參與公共文化服務實施辦法》《政府向社會力量購買公共文化服務實施辦法》等有關公共文化的制度文件，為公共文化服務體系持續深入推進提供了政策保障。

1.5 公共文化服務創新取得顯著成果

洛陽市結合本地實際，不斷推動公共文化服務的創新發展，探索形成了一些在本區域乃至全國具有示范意義和推廣價值的公共文化服務體系建設經驗和做法。如：洛陽市通過“鄉鎮網絡服務中心”“鄉鎮網絡服務室”等方式，引導網絡公司參與公共文化服務;通過“政策扶持、多元建館、自律管理、運行監督”等方式，推動了民辦博物館的健康發展;出臺扶持政策，積極培育發展社會文化組織，引導社會文化組織參與公共文化服務;建立“四級管理、精準增援、典型示范”的文化志愿服務機制，發揮其在公共文化服務中的重要作用;探索政府購買服務的文化管理員“縣聘、鎮管、村用”方式等。

2 公共文化服務體系示范區建設存在的問題及原因分析

目前，洛陽市基本建成了完善的四級公共文化設施網絡，在隊伍建設、服務供給、創新發展等方面也取得了一定的成績。但是，隨著全市社會經濟的發展及群眾文化需求的日益增長，洛陽市的公共文化服務還存在一些問題，公共文化服務效能尤其是基層公共文化服務效能不高的問題還比較突出。如何充分發揮公共文化設施的作用，更好地滿足人民群眾的文化需求，是洛陽市在創建公共文化服務體系示范區過程中亟須解決的問題。這些問題的產生有著多方面的原因，具體體現在以下幾個方面。

2.1 對公共文化建設重要性的認識有待提高

部分基層干部對文化工作重視不夠，思想認識不到位，缺乏文化自覺意識和責任意識，重經濟發展，輕文化發展，文化工作“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的狀況沒有得到明顯改善。部分文化站和文化大院淪為形象工程，缺少后續投入和管理，有的甚至隨意被挪作他用，把保障群眾文化權益的工作看作是可有可無的事情。

2.2 基層公共文化設施建設水平整體不高

各鄉鎮（街道）和行政村（社區）基本上都有了文化陣地，添置了一些文化設施，但普遍檔次不高、設施不夠完善、設備比較陳舊，與時代發展不相適應，對基層群眾沒有吸引力。在全市182個鄉鎮（街道）文化服務中心中，有32個文化服務中心的面積不達標，占1/6，仍需改擴建;在全市3，075個村（社區）文化活動中心中，有627個文化活動中心的面積不達標，占1/5，仍需改擴建。特別是一些農村文化設施，在達標驗收時使用臨時用房充數，存在一室多用、哪個部門檢查掛哪個牌的現象。

2.3 公共文化服務體系建設人才相對匱乏

隨著各級公共文化設施的進一步完善和免費開放工作的深入開展，公共文化服務單位人員不足、專業性不強等問題日益凸顯。縣（區）文化館存在人員不到位、專業不對口等現象，一個人往往需要身兼數職，在很大程度上影響現有設施及部分功能室的正常開放。縣（區）級圖書館編制人員少的問題還比較突出，圖書館沒有編制，圖書館與文化館合署辦公，共用文化館編制。文化管理體制和運行機制尚不健全，基層文化單位工作人員“在編不在崗”和“專干不專職”等現象普遍存在，多數鄉鎮（街道）文化站站長一般都身兼數職，無法把主要精力放在文化工作上。農村文化大院缺少專職管理人員，有的由村干部兼任，但由于報酬低，他們的工作積極性不高，活動室的開放時間隨意性較大。隨著大量青壯年外出務工，民間藝人日趨高齡化和逝去，民間文化人才逐漸減少，文藝骨干更是十分缺乏，這些都制約了農村文化活動的開展。由于培訓機構不健全及培訓經費匱乏，基層文化工作人員接受專業培訓的機會較少，業務水平難以適應公共文化事業的發展要求。

2.4 基層公共文化服務機制有待完善

目前，人民群眾日益增長的精神文化需求呈現出多樣化、多層次的特點，這對文化供給的內容、風格、樣式、品種等方面提出了更高要求。各級文化服務單位提供的公共文化服務存在內容不豐富、可選擇性少、精致度不夠、適應性不強和吸引力不足等問題，公共文化服務仍處于傳統服務模式，各級文化服務單位通過開展多種陣地文化活動，同時將服務延伸到基層的服務方式顯得陳舊落后，但尚未建立以群眾文化需求為導向的“點單式”供給模式，公共文化服務的總體能力仍然有限。文化供需之間的矛盾也是制約基層公共文化設施和服務體系有效發揮作用的重要原因。

2.5 公共文化投入保障機制尚未建立

近年來，各地政府加大了對文化事業的投入力度，但重在硬件建設，缺乏軟件投入和制度約束，投入連續性不夠，沒有形成正常的增長機制，后續服務能力仍然偏低，整體上講還不能滿足群眾需要。部分縣級財政只能保證人員工資和文化服務單位的基本運轉，免費開放的配套經費、購書經費、公益性文化活動經費等都沒有納入經常性財政預算或預算不足。新建成的縣級公共文化服務設施缺少必要的管理、維護和運行經費，難以保證正常運轉。有的鄉鎮沒有把文化經費列入當地的財政預算，采取“現報現銷”的方式，沒有專項資金扶持農村文化建設，村級文化活動中心在開展活動時只能跑單位、拉贊助。村級文化活動中心文化管理員的財政補貼沒有從根本上給予落實，多數靠鄉鎮自己解決，且補貼較少，無法調動工作人員的積極性，使農村文化工作的開展成為“良心活”。各級文化服務單位吸引社會資金參與公共文化服務的困難較多。

2.6 公共文化服務監督評估機制不完善

缺少經常性的監察督導和科學有效的考評機制，是公共文化設施免費服務效能不高的另一個重要原因。鄉鎮（街道）文化服務中心和村級文化活動中心的服務內容單調，開放時間不固定，對活動的宣傳力度不夠，不能吸引群眾參與，不能充分發揮陣地作用。在洛陽市公共文化服務體系示范區創建期間，筆者對基層公共文化設施免費開放的情況進行了持續的暗訪，發現不少鄉鎮（街道）文化服務中心和村級文化活動中心存在場所被占用、設備不知去向、工作人員不在崗、文化活動室未開放、文化活動中心臟亂差及管理混亂等問題。

3 強化政府在公共文化服務體系示范區建設中作用的對策與建議

3.1 建立均衡發展機制，完善提升公共文化設施網絡體系

具體措施有：一是推進重大公共文化設施項目建設工程。政府應加快市級文化場館和縣級文化場館的建設步伐，將它們盡早投入使用，從根本上改變市縣兩級公共文化設施落后的面貌，發揮市縣兩級公共文化場館的核心作用。二是推動基層公共文化服務設施的提檔升級。政府應繼續加大投入，統籌利用城鄉現有的公共設施，建設基層綜合性文化服務中心，不斷更新設備，完善基層文化場館運行的長效機制，持續改善基層文化場館的服務條件，增強它們的吸引力。三是加強貧困縣的文化設施建設。政府應因地制宜，結合貧困地區公共文化服務的實際情況，實施精準扶貧，推動貧困地區公共文化設施建設的跨越式發展。

3.2 推動供給側改革，提高公共文化服務與群眾需求有效對接的水平

具體措施有：一是建立群眾文化需求反饋機制。政府應及時準確地了解和掌握群眾的文化需求，開展“菜單式”“訂單式”服務，使送戲下鄉、免費電影放映等文化惠民工程更貼近基層生活，更受群眾歡迎。二是進一步加強公共文化數字化建設。政府應積極探索“互聯網+”在公共文化服務領域的應用，完善公共文化數字平臺的功能，加強數字資源建設，推動智能手機、數字閱讀機等數字終端設備在文化服務中的應用。縣級以上公共文化機構應開通微信公眾號和微博，文化體育場館應免費提供Wi-Fi服務，提高文化為民、文化便民的水平。三是進一步激發公共文化發展的活力。政府應研究制定繁榮發展社會主義文藝和支持戲曲傳承發展的配套政策，鼓勵文藝創作。政府應加大向社會力量購買公共文化服務的力度，搭建公共文化產品和服務的公共平臺，引入競爭機制，優化服務內容，推動公共文化服務的發展。目前，洛陽市的“紅色文藝輕騎兵”“戲曲進校園”“閱讀推廣進校園”等活動都是有力的嘗試。

3.3??創新文化管理機制，切實加強基層文化隊伍建設

具體措施有：一是深入推進公益性文化事業單位的改革。公共文化機構法人治理結構的建立，能實現對利益相關者的約束與激勵，促進事業單位的良性發展，吸引社會公眾積極參與文化事業。政府應以實施鄉鎮（街道）文化服務中心管理體制改革為突破口，打破條塊分割，探索實現鄉鎮（街道）文化服務中心由縣級文化部門統管的發展模式，充分發揮基層文化陣地的作用，以期更好地服務群眾。二是培育和規范文化類社會組織。政府應加強對文化類行業協會、民辦非企業單位等社會組織的引導、扶持和管理，促進它們規范有序地發展，促使它們與公共文化機構合作，引導它們參與公益性文化活動。政府還應充分利用各類各級行業協會，發揮它們在行業自律、行業管理、行業交流等方面的重要作用。三是構建政府引導、參與廣泛、形式多樣的文化志愿者服務體系。政府應鼓勵各類企事業單位、社會團體等社會力量參與支持文化志愿服務活動，進一步拓展文化志愿服務的領域。政府還應發動專家學者、藝術家、優秀運動員等社會知名人士參與文化志愿服務活動，提高文化服務的社會影響力。四是加強文化隊伍培訓。政府應將培訓經費納入財政預算，依托洛陽文化藝術學校建立市級文化骨干培訓基地，對基層文化工作人員開展經常性的培訓，切實提高隊伍素質，滿足基層群眾的精神文化需求。

3.4 投入機制多元化，保障公共文化服務體系的高效運行

具體措施有：一是加大對公共文化的投入力度。政府應把基本公共文化產品和項目、公益性文化活動納入公共財政經常性支出預算，穩步提高公共文化支出占財政支出的比例，確保公共文化場館的服務能力與群眾的文化需求成正比。二是建立公共文化發展專項資金。在提高基層文化設施建設水平的基礎上，政府應購買公共文化產品和服務項目，開展公益性文化活動，也要設立縣級財政公共文化建設專項資金，重點用于支持農村文化建設和公共文化項目配套建設。三是制定財政扶持政策。政府應采取以獎代補、稅收優惠等方式，鼓勵和支持社會力量參與公共文化建設，開展公益性文化服務活動。

3.5 完善考核評價機制，推動公共文化服務可持續發展

具體措施有：一是制定公共文化服務考核指標。政府應把公共文化服務體系建設納入各地科學發展考核評價體系，將考核指標作為考核評價領導班子和領導干部政績的重要內容。二是加強公共文化單位的考評管理。政府應建立公共文化機構績效考評制度，將考評結果作為確定預算、收入分配和對負責人進行獎懲的重要依據，通過逐級效能考評的方式，激發公共文化單位的活力。三是加強專項監督和評估。政府應加強對重大文化項目資金使用、實施效果等方面的監督和評估，提高服務效能。四是建立群眾評價和反饋機制。政府應建立第三方評價機制，研究制定公眾滿意度指標，增強公共文化服務評價的客觀性和科學性。

參考文獻：

[1] ?李宏宇.民族地區公共文化服務體系建設中的政府職能研究?[J].商，2016（5）：59-60.

[2]?羅雅.我國現代公共文化服務體系構建中的政府職能研究?[D].湘潭：湘潭大學，2015.

[3]?國家圖書館研究院.中央全面深化改革領導小組會議審議《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》?[J].國家圖書館學刊，2015（1）：99.

[4]?國家圖書館研究院.文化部等四部委聯合推動《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》貫徹落實?[J].國家圖書館學刊，2015（2）：113.

[5]?張全峰.關于公共文化服務體系建設中的政府作用研究：以山東省為例?[J].東方企業文化，2015（2）：36.