淺析石頭河流域水源涵養區生態補償機制

馬曉鷗

（陜西省石頭河水庫灌溉管理局，陜西 咸陽 712000）

0 前言

水資源是否能可持續利用對社會經濟發展、生態環境變化和人民生活質量的提高等有著重要作用。河道流域的水資源的可持續利用是關系到上、下游整個流域社會、經濟和人民生活的可持續發展的重要基礎。然而，在整個流域中，上游往往位于山區，土地資源有限，生產方式落后，社會經濟和人民生活相對落后，并且往往是上游地區為了保護生態環境，投入了大量的人力、物力、財力，也限制了工、農業的發展，為生態保護作出了巨大貢獻。下游地區受益于上游的生態保護成果，社會經濟發展水平和人民生活質量較高。上、下游在社會、經濟等各方面的差距不斷拉大，上、下游地區為了各自的發展容易產生矛盾。生態補償是下游生態保護受益區以一定的方式對上游生態保護區進行補償，從而調動上游保護區在生態建設和環境保護方面的積極性，可以保障生態保護區的可持續發展。本文以石頭河流域為例，通過對上游水源地生態補償現狀進行分析，找出了目前生態補償存在的問題，對石頭河流域水源涵養區生態補償機制的構建進行研究。

1 生態補償現狀及問題

1.1 水源涵養區概況

石頭河為渭河一級支流，發源于秦嶺北麓的太白山區，流經太白縣桃川鎮、鸚鴿鎮、斜峪關，在岐山縣安樂鎮新莊村流入渭河，河道全長約69 km，流域面積約779 km2，年平均徑流量為4.48億m3。石頭河水庫位于眉縣斜峪關溫家山，壩址控制流域面積673 km2，干流長52.1 km，水庫原設計總庫容1.47億m3，興利庫容1.2億m3。水庫建成于1988年，除為下游農田灌溉外，自1996年開始還擔負著向西安市供水的任務，目前東向楊凌、武功、興平、咸陽等城市供水，西向蔡家坡、鎮、寶雞市等城鎮供水，南向眉縣、五丈塬等城鎮供水，水質為地表水Ⅰ類水質，為陜西省最大的城市供水源地。

石頭河水源涵養區主要位于石頭河水庫上游，屬太白縣管轄。太白縣因秦嶺主峰太白山而得名，全縣共有5鎮3鄉，共66個行政村，國土面積2780 km2，總人口5.2萬人，其中農業人口4.2萬人，貧困人口3.5萬人，人均收入1650元，為國家級貧困縣，經濟社會與周邊及下游地區差距巨大，經濟和社會發展處于陜西省末位。石頭河水源涵養區森林面積26萬hm2，森林覆蓋率超過90%，環境優美，共有270余種野生動物，中藥材1600多種，森林植物1000多種。山地面積占轄區面積的93%，耕地占2%，河灘和水面占5%。石頭河水源涵養區不斷向四周釋放良好的空氣，向下游地區輸送優質的水，是下游城市經濟、社會快速發展的良好保障。

1.2 生態補償現狀

石頭河水源涵養區經濟發展緩慢、農民收入普遍偏低、耕地面積很少，富余勞動力較多。現在的生態補償主體為各級人民政府，在管理環境資源、組織生態建設、穩定社會秩序、調劑和協調利益關系等方面的作用不可或缺。生態補償的對象主要有流域內的環境損耗和環境污染，還有為了治理污染做出犧牲的當地居民、野生動植物等等。目前，主要的生態補償方式為政府提供的經濟補償和政策補償，其中：在實施大規模退耕還林、封山育林、小流域治理等措施后，耕地面積和糧食產量大為減少，國家每年對每畝地補助100 kg糧食和20元現金，并每畝地一次性補償50元種苗費；另外，太白山國家自然保護區每年專項補助680萬元，建設污水廠投資1200萬元，重點區域綠化、生態恢復、旅游、移民等投資3億元；省政府的《陜西秦嶺生態功能保護規劃》制定了關于水源保護、限制污染等多項政策，《陜西省大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃綱要》在促進農民收入，加快農業結構調整，拓寬農民收入途徑等方面有了明確的規劃。

1.3 生態補償問題

石頭河水源涵養區尚缺乏市場化的生態補償機制，政府是經濟補償的主體，對財政資金和政策的依賴嚴重，補償的數額很小，補償不經常。受益者與保護者脫節，不能充分體現“誰受益、誰補償”等原則，往往造成受益者不補償，保護者得不到充分補償，政府無力補償的不利局面。現有的生態補償制度缺乏科學的有依據的收費標準，缺乏有效的監督，實施效果較差。因此，應深入的探討和研究水源涵養區的生態補償機制，實現整個流域經濟社會的和諧、均衡發展。

2 生態補償機制的構建

2.1 補償標準的制定

生態補償標準是生態補償機制的關鍵，如何找到水源保護區和受益區均能接受的補償標準，這存在很多困難。應該對水源保護區從環境污染治理、生態移民、生態及環保設施建設、生活垃圾及污水處理等方面做投入的資金、人力、物力給予補償；另外還應對水源保護區為減少污染放棄工業等產業的發展帶來的直接收入和稅收等方面的損失給予一定的補償。這些均需作為制定生態補償標準的依據。

根據石頭河下游受益區城市發展程度的不同，應制定各自可以承受的補償標準。同時，為了較準確地找到發展階段與生態價值的關系，引入皮爾（R.Pearl）生長曲線，將石頭河生態系統服務的價值加入補償費用的計算中，設定了如下式所示的石頭河流域水源涵養區補償標準計算模型：

式中：Wi為受益區各城市因享有生態資本價值需支付的費用；Ui為發展階段系數；Di為綜合支付系數；V為石頭河流域水源涵養區生態系統資本總價值。

發展階段系數是根據各城市的發展程度，與反應當地生活水平的恩格爾系數的倒數向對應，進而確定出該城市在該發展階段對生態價值的認可程度，具體可以按下式計算：

式中：Eni為某一發展階段對應的恩格爾系數。

綜合支付系數是根據各城市的支付能力、受益大小來確定，其中支付能力可以按照該城市的人均GDP來確定，受益大小的計算為了方便計算，直接以各城市的受益水量來表示，可按下式計算：

石頭河流域水源涵養區生態系統資本總價值是按照面積比例對其進行評估，根據前人的研究成果，總價值約2000億元。

因此，可以根據公式1計算出石頭河流域水源受益區各城市應承擔的補償費用，可以作為生態補償標準制定的依據，如表1所示。

表1 石頭河水源受益區各城市承擔補償費用

2.2 構建生態補償機制的建議

2.2.1 制定流域水權交易政策

水權交易政策的范圍應包括石頭河水庫上游的水源涵養區、庫區以及下游的受益區。上游將節余的水資源有償提供給下游水資源短缺的地區，可以實現水資源的高效配置，避免造成水資源的浪費。上游地區在保護水資源方面投入巨大，下游受益區在引用水資源的同時，付出一定的費用補償給上游地區，更加有利于水資源的保護。如上游的太白縣水資源量大，用水量少，為保護水資源投入和犧牲很大，節余和保護的優質水資源通過輸水工程提供給下游的寶雞市、楊凌市、咸陽市和西安市，這一部分水資源的權益得到下游受益城市一定的經濟補償，提高了水資源的利用效益，體現了太白縣保護生態環境的價值。

2.2.2 探索異地開發模式

異地開發是對水源涵養區為保護生態環境而犧牲的發展機會做出的補償。可以在下游的寶雞、楊凌、咸陽、西安等地的經濟技術開發區、產業集聚區內劃分出部分區域，供太白縣招商引資，將以后產生的利稅等受益返還給太白縣，使之可繼續進行水源涵養區的生態環境和水源保護。這一模式為水源涵養區提供了異地發展空間，建立了替代產業，推動了涵養區經濟社會、人民生活與生態環境保護、水源保護等的協調可持續發展。

2.2.3 政府補償

政府是我國生態補償的主體，政府補償是我國主要的生態補償形式。政府補償是國家及各級政府為主體，對水源涵養區內的政府、相關生態保護企事業單位以及居民等的補償。可以通過以下措施：太白縣應制定和完善經濟發展規劃和產業扶持政策，省財政每年發放給太白縣生態補助專項資金，并逐步擴大補助范圍和適當提高補助金額；優先解決當地影響水質企業搬遷用地；對有因防治污染關停企業，省級財政可以通過轉移支付進行補償。

2.2.4 建立補償基金

利用受益各主體，通過市場的手段，多渠道多層次的募集資金，建立水生態補償基金。太白縣水生態補償基金可以通過向下游受益區的寶雞市、楊凌市、咸陽市和西安市等城鎮居民繳納的水費和各市的水資源費中抽取一定比例等獲得；也可以通過接受社會和個人捐贈獲得；還可以在石頭河流域設立水質考核斷面，上、下游各城市繳納一定數額的生態補償金，根據省環境監測站定時水質監測結果，對水質監測達標的城市從生態補償金中給予獎勵，對水質監測不達標的城市扣除一定生態補償金的處罰。此外，生態補償基金應通過市場化模式來管理和運作，可以成立以水資源和生態管理行政部門共同控股的生態建設公司，發展節水技術，經營生態產品，建設生態農場，推行和貫徹政府在水源涵養、生態補償等方面的政策和規劃，促進水源涵養區的生態進一步發展。

3 結論

本文以石頭河流域為例，通過對上游水源地生態補償現狀進行分析，找出了目前生態補償存在的問題，建立了石頭河流域水源涵養區補償標準計算模型，并提出了制定流域水權交易政策、探索異地開發模式、政府補償、建立補償基金等方面進行生態補償機制建設的建議，可推動涵養區經濟社會、人民生活與生態環境保護、水源保護等的協調可持續發展。