國際水利水電工程項目管理模式對比分析

周興波

（水電水利規劃設計總院，北京市 100120）

1 前言

隨著“一帶一路”偉大戰略構想的實施，以及國家“走出去”戰略的推動，中國水電憑借多年積累的經驗技術和國內外金融機構的資金配套，積極參與全球范圍的水電開發，當前，中國水電已先后與80多個國家建立了水電規劃、開發、建設、投資的長期合作關系。截至2016年，全球水電裝機容量累計達到12.46億kW，年發電量達到4.11萬億kWh；其中中國水電總裝機容量3.31億kW，年發電量1.18萬億kWh，中國水電裝機容量和發電量均居世界第一[1]。隨著甘再水電站（Kamchay Hydropower Station）[2]、阿薩漢一級水電站（Asahan No.1 Hydropower Station）[3-4]、吉布洛水電站（Djiploho Hydropower Station）[5]等一系列國外水電項目的成功開發，國際市場也已成為中國水電發展的新制高點。因此，國際水利水電工程項目管理模式成為中國水電企業“走出去”面臨的不可避免的問題。

據美國《工程新聞紀錄》（Engineering News Record，簡稱ENR）最新統計，2016年中國內地企業有65家入圍ENR全球最大250家國際承包商榜單[6]。入圍企業的營業額為從1986年的1.4億美元增至2016年的936.7億美元，占比從0.17%增至19.3%[7]。盡管中國企業在海外市場承包國際化中已取得一定的成績，在海外營業收入規模上已處于全球工程承包企業的前列，但與發達國家一流工程承包企業相比，大而不強和工程管理模式不適等問題突出[8]。水電開發作為環保型再生能源資源，受到全球各國家的關注與重視，因而在全球能源互聯互通的新時代，有必要對國際水利水電工程項目管理模式進行對比分析，對今后國際水電開發及中國水電企業走出去有一定的指導意義。

2 國際水利水電工程項目管理模式的發展

國際工程項目管理最早起源于20世紀50年代，美國在阿波羅載人登月項目中采用了關鍵路徑法（Critical Path Method，簡稱CPM）和項目評審技術（Project Evaluation and Review Technique，簡 稱PERT），并取得成功，故而使得項目管理逐漸在世界范圍內興盛發展。近些年來，在全球互聯互通和一體化需求的推動下，出現了多種工程項目管理模式，但從國內外項目管理發展的角度來看，大致可分為業主自行管理階段、設計—招標—建設模式管理階段和多種管理模式并存階段。我國水利水電工程建設管理模式大致也經歷了這三個階段。

2.1 業主自行管理階段

業主自行管理就是建設單位自行出資、編寫項目建議書，直接組織規劃、設計、設備材料采購和施工，自行開展工程項目的監管和運行等。該階段大致開始于20世紀50年代，業主自行管理模式成為當時工程項目管理模式的最基本的建設方式，到20世紀末期，隨著項目規模的逐漸增大、投資金額巨大、技術難度增加，這種完全依靠自身的管理模式漸顯不足，并且無法滿足國際工程項目的需求，這一工程管理模式逐漸退出。

2.2 設計—招標—建設模式管理階段

設計—招標—建設模式，簡稱DBB模式，又稱傳統的項目管理模式，自20世紀80年代該模式由于容易被業主所接受，成為國際工程項目管理中最為通用、應用范圍最廣的模式。在這一模式的基礎上，衍生出了多種工程項目管理模式，如“工程項目法人責任制” “合同管理制”等。20世紀末期，這種模式由于被世界各地所熟知，且管理方法成熟，故而在一些小型水電項目中仍有采用，但由于其管理必須按順序進行，導致工程周期較長，再加之設計和建設企業之間一般沒有直接關系，不利于工程建設的完整性，故而在當前國際化的大型工程建設中，采用這種經典的工程項目管理模式已為數不多。

2.3 多種管理模式共同發展階段

21世紀初期，全球范圍內的國際項目越來越多、工程項目的規模越來越大、水電項目的技術難度越來越高，且不同國家和地區的社會需求、環境影響、政策導向等均有所不同，采用適宜的項目管理模式成為這一階段的關鍵問題。因此，這一階段出現了各種各樣的管理模式，如項目管理承包（PMC）模式、建設—運營—移交（BOT）模式、項目總承包（EPC）模式、公私合作（PPP）模式等。然而，每種工程管理模式均有自己優點和局限性，在國際水利水電工程項目管理時需結合自身具體情況，采用適宜的管理模式，才可有效地控制工程項目的風險，促進項目建設的順利進行。

3 國際水利水電工程項目管理模式

3.1 設計—招標—建設管理模式

設計—招標—建設（Design-Bid-Build，簡稱DBB）管理模式是由建設單位委托工程勘察、設計單位開展工程前期的可行性研究等有關工作，待立項后開始設計工作；在設計階段，需準備施工招標文件，之后通過競爭招標確定合適的施工總承包企業。材料設備供應商及分包工程均有總承包企業單獨簽訂合同并組織實施，其中整個過程，建設單位一般指派代表和咨詢工程師管理實施階段的管理工作。該模式典型組織結構如圖1所示。

圖1 DBB模式典型組織結構Fig．1 The typical organizational structure of DBB model

DBB管理模式極為成熟、通用性強，建設單位可自行擇優確定設計、咨詢、監理，合同文本及管理標準化程度高，建設單位僅需和總承包簽訂一份施工合同。然而該模式一般工程周期較長，設計、施工、監理及咨詢各方沒有直接關系，不利于工程項目的統籌協調，變更煩瑣、成本較高。

3.2 設計—建造管理模式

設計—建造（Design-Build，簡稱DB）管理模式是在DBB管理模式的基礎上發展起來的。建設單位只需明確項目要求，擇優確定DB承包商，負責項目的設計和施工。該模式結構關系如圖2所示。

圖2 DB模式典型組織結構Fig．2 The typical organizational structure of DB model

DB管理模式采用一個承包商對整個工程全盤負責，可避免設計和施工之間的溝通協調問題，設計和施工緊密配合，減少變更成本、縮短工期，降低工程管理費用；該模式建設單位對最終設計和細節的把控較弱，設計和施工為同一實體負責，降低了工程師、承包商之間的檢查制衡作用，設計也可能會受施工方的利益影響。

3.3 施工管理模式

施 工 管 理（Construction-Management，簡稱CM）模式即采用快速路徑法，擇優選擇CM單位參與水電工程建設的實施過程，可為設計方提供便于施工組織建設的建議，之后負責組織管理建設工程的施工過程。在國際工程建設中CM模式可分為代理型CM模式和非代理型CM模式，其參與各方的關系如圖3所示。

圖3 CM模式典型組織結構Fig．3 The typical organizational structure of CM model

CM模式將設計與施工階段充分銜接，不僅可縮短建設周期，而且在一定程度上利于設計的優化，可減少設計變更。CM模式采用“成本+利潤”的方式確定費用，對業主而言較為公開透明，CM合同價較施工總承包合同價更為合理。然而，CM模式中受業主的主導影響較大，如內部指定材料供應商等可能會導致合同糾紛問題；在代理型CM模式中，工程項目的進度和成本不受CM單位的保證，風險較大。

3.4 項目管理模式

項目管理（Project Management，簡稱PM）模式是指業主擇優聘請專業且經驗豐富的PM單位或咨詢公司負責工程建設的全過程或指定分項工程或階段的專業管理、技術咨詢服務。PM單位需要按照合同約定承擔相應的工程管理責任，在工程項目決策、實施等階段進行全過程的整體有效管理和控制。該模式中，各方組織結構關系如圖4所示。

圖4 PM模式典型組織結構Fig．4 The typical organizational structure of PM model

3.5 項目管理承包模式

項目管理承包（Project Management Contractor，簡稱PMC）模式是業主與PMC公司根據簽訂的合同，提供專業的技術管理及咨詢服務。PMC模式中簽訂的合同具有咨詢管理和承發包的雙重性質，且PMC公司既可承包工程的設計及施工，也可承包項目的設計、設備材料采購、建設施工的全部工作內容，也可僅保留對工程項目的管理服務，其余工作均可分包出去。該模式各單位組織結構關系如圖5所示。

圖5 PMC模式組織結構Fig．5 The typical organizational structure of PMC model

3.6 建設—運營—移交管理模式

建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）模式是東道主國依靠國外私人資本進行國有基礎設施的設計建造，并向工程項目公司授予特許權。項目公司負責融資、組織建設、建成后的運營及還貸，并在特許經營期滿后將運營工程移交給東道主國。柬埔寨甘再水電站、緬甸孟東水電站、香港東區海底隧道項目等均是采用BOT模式開發建設的項目。該模式組織結構關系如圖6所示。

圖6 BOT模式組織結構Fig．6 The organizational structure of BOT model

BOT模式是利用民間投資與政府合作的管理模式，在一定程度上降低政府的財務負擔和項目風險；民間資本為獲得較多的利潤，會嚴格控制成本，加強項目管理，提高運作效率。BOT模式需要私人企業與政府部門進行長期的溝通協調，使得項目周期較長，且機制不夠靈活，降低了先進技術的實施，對投資方和貸款方而言風險過大。

3.7 項目總承包管理模式

項目總承包（Engineering-Procurement-Construction，簡稱EPC）管理模式是業主通過招投標擇優選擇項目總承包商，由其負責運作工程項目的成本把控、質量監督、各階段的安全等問題，以及工程具體的設計、材料設備采購、組織管理實施等項目建設的各個環節。赤道幾內亞吉布洛水電站、巴基斯坦高摩贊水電站、加納布維水電站、贊比亞卡里巴水電站等均采用EPC管理模式。該模式各方的結構組織關系如圖7所示。

EPC管理模式在國際上應用較為廣泛，業主僅需負責整體性、原則性的目標管控，極少參與工程項目具體的組織實施；總承包商需要全過程負責，承擔的責任和風險更大。

圖7 EPC模式組織結構Fig．7 The organizational structure of EPC model

3.8 公私合營管理模式

公私合營（Public-Private Partnering，簡稱PPP）管理模式是政府與私營商簽訂長期合作協議，政府授權私營商建設、運營和管理基礎設施并向社會公眾提供公共服務的工程建設管理模式。狹義的PPP模式是項目融資模式的總稱，特指其中的某一種模式，如BOT、TOT等；廣義的PPP模式泛指公共部門與私人部門提供公共基礎設施而建立的各種合作關系。近期，PPP模式得到了大力推廣，巴基斯坦卡洛特水電站、津巴布韋旺吉電站、江西峽江水利樞紐工程、陜西南溝門水利樞紐工程等均采用PPP模式開發建設。PPP模式組織結構關系如圖8所示。

圖8 PPP模式組織結構Fig．8 The organizational structure of PPP model

PPP模式和BOT模式在融資模式的當事人方面、簽訂特許權協議方面、債務償還和投資回報方面均較為相似，但PPP模式的范圍更為廣泛；PPP模式是建立在公共部門和民營企業之間合作和交流基礎上的，避免了BOT模式因溝通協調導致的項目前期周期過長，并降低了民營企業承擔的風險。PPP模式中，民營企業從項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式從項目招標階段才開始參與項目。PPP模式組織形式較為復雜，對參與方的管理水平要求較高，且回報率的設定頗有爭議，此外，政府確定合作公司需承擔一定的責任和風險。

3.9 常用國際水利水電工程項目管理模式的對比分析

對以上幾種國際水利水電工程項目管理模式分別從業主介入施工的程度、設計人員參與工程管理的程度、工作責任的明確程度、適用項目的復雜程度、工程建設的進度及工程成本的早期明確程度六方面進行了對比分析，并列舉了相應的工程案例，如表1所示。

表1 常用水利水電工程項目管理模式對比Tab.1 Contrast of Common Management Mode of Water Conservancy and Hydropower Projects

3.10 “PPP+EPC”模式

“PPP+EPC”模式是EPC總承包商以PPP投融資的方式參與項目設計、采購、建設、運營等實施總承包的交鑰匙工程，投資企業可通過協議約定的特許經營權獲得相應回報，并在約定期限后將設施移交給政府部門。國際水利水電工程開發建設，往往投資額度大、建設周期長，且受東道國政治、經濟、社會環境等影響，其風險較高。在當前“一帶一路”倡議和全球互聯互通戰略的大背景下，基于以上對常用的國際水利水電工程項目管理模式的對比，提出更適用于當前在東南亞、南亞及非洲等發展中國家投資開發水電工程的“PPP+EPC”組合模式，具有極為明顯的優勢，主要如下：

（1）取長補短，實現共贏。PPP模式有利轉換了政府職能，消除了費用的超支，促進了投資主體的多元化，并將風險合理分配，突破了私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，但該模式中若項目分割進行外包，可能增加成本，而且組織結構較為復雜，尤其國際項目協調各方關系極為困難。而EPC模式有利于整個項目的統籌規劃和協同運作，可有效解決設計、施工及采購的中間環節，而且能夠最大限度地發揮工程項目管理各方的優勢，彌補了PPP模式的不足。在“PPP+EPC”模式下，企業發揮資金和技術優勢，政府側重于監管和服務，巨大的合力可使各方實現共贏。

（2）模式閉合，風險可控。對投資企業來說，政府的特許權意味著投資資金有了保障，形成管理的模式閉合。EPC總承包商可集結工程所在地的實力企業，以政府協調為核心，市場對接為導向，工程建設為保障，全面統籌，統一把關，以良好而有效的政企關系、暢通的溝通渠道和工作機制，有效控制了項目投資建設的風險，降低了資金回收的風險。

（3）市場需求，前景廣闊。據預測，到2050年非洲、亞洲的水電開發利用率將由當前的不足10%、平均18%增長至32%和46%。水電開發在非洲地區和亞洲地區市場空間廣闊，開發潛力巨大，但這些地區由于經濟發展水平較為落后，“PPP+EPC”模式正式適用于這類國際項目的投資。對于投資建設企業而言，該模式提高了生產效率，增加了政府支持力度；對于東道國而言，該模式促進了當地經濟發展，減輕了政府財政負擔，并且有助于提升當地管理人員的綜合素質。

4 結束語

隨著國際水電項目的日益增多，我國傳統的水利水電工程項目管理模式已經不能適應當前的國際化市場。本文在總結國際水利水電工程項目管理模式發展歷程的基礎上，闡述了常用的水電工程項目管理模式的特點和組織結構，從業主介入施工的程度、設計人員參與工程管理的程度、工作責任的明確程度、適用項目的復雜程度、工程建設的進度及工程成本的早期明確程度六方面進行了對比分析，并列舉了相應的工程案例。基于以上各項目管理模式的研究，提出了組適用于當前國際水利水電工程投資建設的“PPP+EPC”模式，對國際工程項目管理具有一定的參考意義。

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