國家治理視角下的檔案公共服務探究

趙浩華+倪麗娟

摘要：在國家治理現代化的大背景下，政府與社會民眾對于檔案公共服務提出了新的要求，本文以國家治理為視角，分析我國檔案公共服務面臨的新形勢，結合國外檔案公共服務的經驗與啟示，提出進一步改進我國檔案公共服務的對策，以期對我國檔案服務優化和發展有所裨益。

關鍵詞：國家治理檔案公共服務

Abstract：Under the background of moderniza？ tion in the national governance ， the government and the society has new requirements for archives of public service. In the perspective of governance， combining with the archives public services of for？ eign experience and revelation， the author analyzes the new situation faced by the archives public ser？ vice， and gives some countermeasures to improve our country archives of public services， which may？ be be helpful to the archives service optimization and development of our country.

Key words：National governance； Archives； Pub？ lic service

改革開放以來，我國社會經濟實現了迅猛發展，政治環境亦有巨大改善，服務型政府逐步建立。作為國家、社會、個人等各類信息的承載體，檔案在知識社會中發揮的作用越來越大，尤其是在國家治理的大背景下，檔案公共服務成為我國服務型政府建設的重要內容。在國外，尤其是一些西方發達國家，檔案公共服務模式發展較早，形成了相對成熟的治理經驗，對我國改進檔案公共服務具有重要的啟示。結合國家治理對我國檔案公共服務提出的新要求，吸收國外檔案公共服務先進的經驗，不斷優化檔案公共服務水平，對進一步推動我國國家治理能力現代化具有重要意義。

一、國家治理對我國檔案公共服務模式提出的新要求

隨著改革開放的不斷深入，我國逐漸步入改革“深水區”，黨的十九大報告明確提出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。”國家治理現代化是對改革開放以來我國社會經濟建設成功經驗的總結，更是對我國在新形勢下所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。目前，檔案服務作為我國公共事業服務中的重要一環，仍然無法擺脫計劃經濟時代的烙印，服務理念尚不成熟、提供主體相對單一、技術手段相對滯后，這在一定程度上制約了檔案公共服務的發展，也無法契合國家治理對檔案公共服務提出的新要求。

（一）主動服務：國家治理的內在要求

國家治理現代化是政治現代化和民主化的重要表征，亦是傳統統治型政府不斷走向現代服務型政府的過程，國家治理現代化要求政府提供優質的公共產品，以服務意識和責任意識進行社會治理，為社會民眾提供公平、可及、高效、優質的公共服務。因此，就檔案工作而言，轉變服務理念、優化服務方式是國家治理體系的內在要求。一方面，檔案服務理念亟需轉換。檔案工作深深植根于政府公共服務體系之中，在國家治理現代化的服務理念背景下，檔案工作面臨著政府和社會“變重藏為重用”的渴求，如何最大限度地挖掘檔案的使用價值成為檔案服務的落腳點，進一步轉換檔案服務理念，在經濟建設、組織管理等社會重大事項的決策和預測中發揮出更大的借鑒和參考作用是國家治理的潛在需要；另一方面，檔案服務方式尚需優化。隨著政府決策環境的日益復雜，國家治理現代化要求政府決策更加注重社會回應和公民參與，政府決策需要更加全面信息支撐和數據分析。因此，檔案公共服務要進一步貼近政府宏觀政策和民生建設，提高檔案信息的開放程度，使檔案成為群眾了解國家政策、各級黨委政府決策的重要紐帶。

（二）多元主體：國家治理的現實需要

國家治理體系現代化的路徑之一就是實現治理主體的多元化，通過簡政放權，打破政府作為單一主體的傳統管理模式，形成社會力量、市場要素、公民個體廣泛協同參與的治理模式，打破政府在公共服務中的壟斷地位，實現了治理主體的多元化和治理方式的多樣化。受傳統計劃經濟體制的影響，我國檔案服務提供主體仍以政府為主，具體負責部門為政府各級檔案管理機構，這使得檔案公共服務具有單一供給、單向運行、資源壟斷的特性。而檔案工作是一個關乎社會成員方方面面的系統工程，牽扯的利益主體紛繁蕪雜，單一政府供給模式已經逐漸顯現服務方式落后、服務理念陳舊等弊端。因此，面對社會發展的新形勢，國家治理現代化要求檔案服務走出政府以及檔案部門“一家獨大”的“統治”模式，充分動員社會組織、市場要素參與檔案服務供給，形成一個多元互補的檔案供給體系。通過多元參與的治理方式，增強檔案工作的公共服務能力，拓寬檔案服務的資金渠道，優化檔案服務的供給能力。

（三）技術優化：國家治理的效率需求

國家治理是一種政治行為，它體現著一定的政治價值，但治理行為的技術型因素要重于其價值因素，國家治理是一種偏重于工具性的治理模式，通過提高行政效率、縮減行政成本，進而提供更加優質的公共服務是國家治理現代化的價值目標之一。國家治理的理想狀態是實現善治，善治的本質特征是實現國家與社會的最佳契合狀態，而工具理性所帶來的效率提升正是實現國家與社會協調運行的必要條件。目前，我國檔案服務已經取得迅猛發展，硬件設施已經得到極大改善，檔案服務初具現代化管理樣態，但在全球化網絡時代來臨的今天，面對國家治理現代化的效率需求，社會對檔案的需求方式和提供路徑不斷增長，這就要求檔案工作要逐漸變革服務手段，加強現代化技術的應用，利用現代化技術手段，進一步優化檔案檢索系統，完善電子檔案數據庫，利用現代化的掃描成像、信息錄入等技術，結合“互聯網+”及大數據思維建設檔案資源共享平臺，推動檔案公共服務的高效化和便捷化，進一步提升檔案服務效能，最大限度地滿足社會對于檔案信息的需求。endprint

二、國外檔案公共服務模式的啟示

相比而言，國外尤其是一些西方國家很早就對檔案公共服務模式進行了實踐，并形成了符合國家治理要求的服務理念和服務思維，國外成功的檔案公共服務實踐經驗對我國改進檔案公共服務模式具有重要的借鑒價值。

（一）堅持“一臂之距”

上世紀40年代，英國最先將“一臂之距”的概念引入文化管理和發展規劃工作中，以此形象地比喻政府和從事具體文化事務的主體之間應保持適當的距離。“一臂之距”管理模式采用三級架構形式和分權管理原則，具有政府間接管理、非政府性公共機構發揮管理中介職能、重視公民文化權利等突出特點。當前，英國在檔案公共管理服務中仍堅持“一臂之距”原則。“一臂之距”管理模式的實質在于分權管理，英國的檔案公共服務實行的是水平式的分權管理。目前，英國的檔案管理機構主要分為三類。一是英國國家檔案館包括英國公共檔案館和皇家歷史手稿委員會，這兩個檔案機構完全是英國官方的，是首相府下設的行政機構，經費來源于政府撥付，為英國各級政府及民眾提供綜合性的檔案服務。二是印度事務部圖書檔案館，該檔案館關注殖民史料的收藏，是國際檔案理事會的甲類會員，屬英國半官方的檔案機構。由于該檔案館主要針對殖民時期的史料進行收藏，因此具有一定的針對性。三是大學、教會、企業及私人檔案館等，這類非官方的檔案機構在英國的數量最多，館藏涉及經濟、社會、文化等各個方面，為英國各類組織及廣大民眾提供了豐富的檔案資源。在英國的三類檔案機構中，不設領導中心，各類檔案館只負責具體劃定的分內事宜，相互之間沒有法定的業務聯系。在“一臂之距”管理模式下，英國政府對檔案公共服務秉持的是“既不能不管、又不能多管”的原則。政府從“政策制定者和執行者”的雙重身份中退出，對各類檔案機構只發揮間接管理和整體監督作用。通過適度縮小政府職能讓社會力量更多地參與到檔案公共服務建設中來，在滿足英國各類組織及民眾多層面的檔案需求的同時，減輕了英國政府在檔案公共服務上的資金支出。

（二）突出“以人為本”

提供便捷的、高質量的檔案信息，變“死檔案”為“活資料”是不斷改進檔案公共服務的應有之義。西方國家將公民查閱檔案的權利擺在重要位置，在具體的檔案公共服務中突出以人為本，增強服務意識，創新服務方式，最大限度的尊重、保障、服務民眾的檔案查閱、使用權，具體體現在以下幾個方面：一是檔案內容更加豐富。隨著社會的不斷發展，人們需要數量更多、范圍更廣的信息。譬如，加拿大近年來十分重視檔案公共服務的層次化、全面性建設。通過擴大館藏范圍，加大管理力度等，對政府、民間、官方、私人的各類檔案資料進行了妥善的收集和保管，使檔案館的資料內容涵蓋社會生活的方方面面，極大地滿足了檔案用戶的查閱需要。二是配套設施更加舒適便捷。近年來，國外十分注重檔案館的配套設施建設，力求為用戶提供更加舒適、便捷的檔案服務環境。丹麥國家圖書館在整體設計上不僅實現了對檔案資料的最優保存，而且具有十分強烈的藝術性，給用戶帶來較舒適的感受。美國國家檔案館的查閱室配有舒適的桌椅，桌上配備臺燈、電源插頭、網線端口等設施，館內還設立商店、咖啡屋等，并為用戶提供免費的檔案復印服務。三是開放時間更為人性化。目前，大多數國家的檔案館都是常年開放的，并且每年都會對珍品館進行定期開放。近年來，加拿大將國家檔案館的開放時間延長到晚上十點，并在周六開放。英國在全國范圍內實施了提前預約制度，即有特殊需要的用戶可以通過提前預約的方式在節假日到檔案館進行檔案查閱。四是服務技術更加科技化。借助網絡及數字化的發展，法國國家檔案館開發了完整的數字檔案系統，通過國家檔案館的頁面，用戶可以更快速的完成檔案檢索，進一步減少了檔案查閱時間和空間的限制。

（三）注重“公共服務”

作為檔案工作的核心使命，公共服務理念被各國檔案工作者廣泛認可。美國國家檔案館前任館長溫斯坦這樣說：“公共服務是我們的核心使命，為每一位公民、為所有政府機構和公務人員，為總統、國會以及法院提供檔案服務，是我們的工作重心。”通過優質的公共服務，更多的檔案被更廣泛的利用才能更加凸顯出檔案館存在的價值。首先，國外檔案服務更加注重公開性。由于受到內容的限制，一些檔案在一定的范圍內、期限內不能予以公開，但從檔案工作的具體實踐來看，越來越多的國家開始注重檔案的開放，將不開放作為特例。從全世界范圍來看，在公共服務的角度下，檔案的封閉期已經從最開始的50年下降到20年。澳大利亞滿20年的檔案資料必須全面開放，美國總統離任12年后其在任時期的文件也要開放。同時，在保證國家安全和保護個人隱私的前提下，美國的檔案呈現出使用限制減少、解密時間變短的趨勢。其次，國外檔案服務更加注重利用性。在美國，檔案館的所有館藏屬于全國人民，每個美國公民都是檔案館需要服務的對象。而且，當美國公民個人和國家機關在檔案使用上出現沖突時，公民享有優先使用權。瑞典長期注重對檔案工作的宣傳，通過形式多樣的活動吸引民眾參與到檔案服務中，使民眾更多的了解檔案工作、更好的使用檔案資料。再次，國外檔案服務更加注重教育性。充分發揮檔案資料的文化教育功能是檔案公共服務的重要延伸。韓國從國家到地方的檔案館都不同程度的承擔著學生的教育計劃，每年都會根據教學需要對館內的一些原始資料進行整理和編輯，形成學生學習的輔助教材。美國國家檔案館成為重要的愛國主義教育基地，通過制作仿真教具還原美國社會發展的不同歷史時期，讓參觀者在檔案館了解自己的民族和國家。

三、國家治理視角下我國檔案公共服務完善的對策

無論是國家治理現代化，還是我國社會經濟發展的現實都對檔案公共服務提出了更高的要求。立足“文化”和“信息”，堅持“以人為本”，優化服務流程，將檔案由“死”變“活”，將檔案館變為資料庫，是我國檔案公共服務模式的最終選擇。

（一）完善服務理念，拓展服務功能

作為重要的歷史資料載體，檔案具有鮮明的公共性。因此，檔案不僅要為政府服務，更要為廣大民眾服務。在國家治理視角下改進我國檔案公共服務模式首先要完善服務理念，逐步形成開放化、親民式的服務理念。開放化服務理念要求我國檔案部門要實現從“服務政府”到“服務民眾”的轉變，從“政府模式”到“社會模式”的轉變，要為更廣泛的民眾提供更豐富的檔案資料，要不斷減少利用限制，要加大對各級黨委、政府“紅頭文件”的公開程度，要充分發揮檔案的文化歷史功能，逐漸使檔案成為民眾了解國家各項政策的重要途徑，使檔案館成為民眾接受教育、進行文化休閑的重要場所。親民式服務理念是檔案工作發展的必然選擇，是我國國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。具體來說，就是要求我國檔案公共服務要以人為本，以民眾的需要為本，要變被動式的檔案收藏為主動式的檔案服務，不斷拓展檔案服務功能，提高檔案開放程度，豐富與民眾生活相關的檔案資料，使檔案利用成為推動我國民主化進程的重要因素。endprint

（二）加強基礎建設，提升服務水平

檔案信息的質量與數量直接影響著檔案公共服務水平，而檔案館又是檔案信息的主要保存、收藏場所，是用戶進行檔案查閱、利用的基本地點。因此，要改進我國的檔案公共服務模式，就要不斷加強基礎建設，不斷豐富檔案館館藏、優化檔案館內外設計。就館藏方面來講，當前我國各層級的檔案館應實施全面性建設戰略，內容上要涉及社會生活的方方面面，對象上包括政府機構、社會組織、個人等多個層面，載體上有紙質檔案、圖片、影像、出版物、數字媒體等，來源上有政府機構部門檔案，更要有民間組織及個人的檔案。就檔案館的內外設計方面來講，在突出實用性的前提下，更要體現藝術性。檔案館在設計上要方便檔案的存取，內部要有舒適的檔案查閱區，要配有復印、拍照、上網等服務，充分體現出人性化、便捷化。檔案具有鮮明的文化性，因此在檔案館外部設計上要注重藝術性，要能夠給用戶提供較好的美觀感受；在檔案館的內部設計上要充分考慮檔案文化功能的發揮，要設計出老唱片、老影片等的播放區，多方面提升檔案的服務水平。

（三）應用現代手段，優化服務方式

科技的不斷進步，為我們的生活帶來了極大的便利，也為檔案服務創造了更多的可能性。當前，進一步應用現代化手段，提升檔案服務的數字化水平，已經成為改進我國檔案服務模式的必然趨勢。一是要強化電子檔案的整理和收集。利用數字化的電子檔案已經成為越來越多用戶的現實需求，這就要求我國的檔案部門要盡快利用現代化的手段對傳統的紙質檔案進行轉化，使這些檔案擁有數字化的身份方便用戶利用。同時，檔案部門還要注意對當前的各類數字化檔案進行收集，在龐雜的信息中整理出真正能夠記錄、反映事件本身的資料作為檔案進行收藏。二是要進一步注重網絡服務。要通過建設檔案館官網、檔案資料共享平臺等方式為用戶提供更加便捷的檔案服務，保證用戶不受時間、地域限制進行檔案的查閱和利用。

（四）鼓勵多方參與，增強服務效果

國家治理模式的重要特點是多方參與的共同治理，“一臂之距”管理模式也驗證了多方參與在檔案公共服務中的效果。因此，我國在改進檔案公共服務模式的過程中，要逐步轉變政府主導的服務形式，要將非政府的公共檔案協會以及民間的檔案組織吸收到檔案公共服務中來，使政府、檔案協會、民間檔案組織三者相互配合，不斷增強檔案服務的效果。隸屬于各級政府部門的檔案館，要體現檔案建設的全面性和綜合性，要精簡機構，提高檔案服務效率，不斷推動檔案工作體制改革，推動檔案事業健康、快速發展。各類檔案協會是介于政府和民間檔案組織的中介性機構，要發揮好溝通、協調、監督的作用。隨著市場經濟的不斷發展和完善，民間檔案組織在檔案服務中的作用日益凸顯。因此，我國一方面要進一步規范檔案服務準入機制，保證民間檔案組織發展的有序性和規范性。另一方面，還要對有能力進行檔案服務的組織及個人進行專業化的指導，鼓勵他們通過提供有償服務等補充官方檔案館的服務缺失，進而不斷推動我國檔案公共服務事業向前發展。

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*本文為黑龍江省高校基本科研業務費黑龍江大學專項資金項目“智慧城市背景下檔案信息資源規劃研究”（項目編號：HLJDZ2016-13）階段性研究成果。

作者單位：1、哈爾濱學院文法學院2、黑龍江大學信息管理學院endprint