“民情地圖”的典型意義及理論價值

章明偉

[摘要]黨的十八屆三中全會指出，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃政策和標準的制定和實施。浙江省松陽縣“民情地圖”以其在基層社會治理現(xiàn)代化中取得的豐碩成果，入選國家標準化委員會第二批國家級社會管理與公共服務標準化試點項目，成為浙江省首個國家級基層聯(lián)系群眾的標準化試點項目。本文梳理了國內(nèi)外社會治理標準化發(fā)展現(xiàn)狀，總結了松陽縣“民情地圖”的主要做法和開展標準化試點情況及取得的成果。文章對“民情地圖”標準化由個案經(jīng)驗上升到普適性展開進一步研究和思考，總結并提煉其典型意義和價值所在。

[關鍵詞]社會治理；民情地圖；標準化；意義；價值

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2017）12-0097-03

doi；10.3969/j.issn.1671-5918.2017.12.042 [本刊網(wǎng)址]http.∥www.hbxb.net

一、引言

在社會治理創(chuàng)新風起云涌的時代，浙江省松陽縣黨委、政府、社區(qū)、企業(yè)、干部攜手搭建“民情地圖”基層社會治理平臺，以“民情地圖促服務地理信息系統(tǒng)”為主干，2406張手繪“民情地圖”為枝條，全縣8000余名黨員、干部為綠葉，走出了一條深入基層服務群眾的特色之路，被譽為“基層社會治理現(xiàn)代化的樣本”。2015年3月，“松陽基層社會治理綜合標準化項目”入選國家標準化委員會“第二批國家級社會管理與公共服務標準化試點項目”，成為浙江省首個國家級基層聯(lián)系群眾的標準化試點項目。此項目的成功實施，有望成為21世紀我國基層社會治理標準化的一個典型樣本，引發(fā)新一輪基層社會治理標準化建設熱潮并推動基層政權更好更快發(fā)展。

二、研究述評

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”《浙江省“十二五”規(guī)劃綱要》中，提出要把“推進基本公共服務均等化，創(chuàng)新社會管理體制”作為浙江省“十二五”時期的重要目標。2012年10月，浙江省委常委會議專題審議并通過了《浙江省社會管理重大項目建設“十二五”規(guī)劃》。2013年11月，浙江省質(zhì)監(jiān)局、浙江省發(fā)改委等23個廳局聯(lián)合發(fā)布《浙江省社會管理和公共服務標準化五年行動綱要（2013-2017）》，標志著社會管理領域標準化工作邁入快車道。

（一）社會治理標準化的基本情況

社會治理標準化是從社會管理標準化變革而來的，而社會管理標準化是從經(jīng)濟和工業(yè)領域的標準化延伸而來。標準化從傳統(tǒng)的經(jīng)濟和工業(yè)領域向服務領域的拓展，標志著標準化從一種純粹的技術性手段向行為規(guī)范的轉變。2012年8月，國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)改委、科技部、民政部等27個部委發(fā)布《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，提出“力爭到2015年底，初步建成全面覆蓋、重點突出的社會管理和公共服務標準體系，健全完善各標準子體系、加強重點領域標準制修訂、深入開展社會管理與公共服務標準化基礎研究”。

（二）國外社會治理標準化的演變及現(xiàn)狀

標準化最初廣泛應用于工業(yè)技術領域。上世紀80年代美國政府提出應向企業(yè)學習，將標準化管理思想與管理技術引入公共服務體制創(chuàng)新中來，提高政府管理與服務水平。目前，全世界公共服務標準化大致可以分為三種類型。第一種類型是始于20世紀90年代初、以英國政府為代表的服務憲章主導的標準化系統(tǒng)，英、法、葡、意等歐盟國家及新加坡、韓國、中國香港都采用此類標準。第二種類型以美國、日本為代表，是一種結果為本、績效評估主導的標準化系統(tǒng)。第三種類型則是在2000年前后，以中國澳門為代表的服務項目主導的標準化系統(tǒng)。

（三）國內(nèi)社會治理標準化的演變及現(xiàn)狀

我國標準化的發(fā)展歷經(jīng)原始標準化、古代標準化、近代標準化、現(xiàn)代標準化等幾個階段。南北朝時北魏信都芳所撰《器準》、秦始皇統(tǒng)一度量衡、北宋畢昇首創(chuàng)活字印刷術等都是我國古代標準化發(fā)展的典型。近年來，北京、廣東、浙江等地在部分社會治理領域開展標準化試點。以浙江為例，截至2014年2月，浙江省共批準發(fā)布社會管理和公共服務領域省級地方標準118項，其中公共安全和公共交通領域標準31項、公共基礎設施標準18項、基本社會服務領域標準13項、生態(tài)環(huán)保領域標準10項。但總體來看，國內(nèi)社會治理標準化的起步較晚，理論基礎和實踐經(jīng)驗缺乏，技術標準數(shù)量遠遠多于管理規(guī)范和服務規(guī)范，許多領域仍舊處于探索階段，尤其是社會管理部門和公眾的標準化意識仍較為薄弱。

綜上所述，國外先進國家的實踐和經(jīng)驗表明，社會治理標準化體系的完善對推動社會治理水平的提升起到了重要作用，而隨著經(jīng)濟全球一體化進程加快，我國經(jīng)濟、社會、文化和公共服務等與國際社會的融合度逐步提高，因此，社會治理從封閉內(nèi)向轉到開放外向已是時代所需，特別是城鎮(zhèn)化建設進程中，在基層政權、社區(qū)服務、安全應急、群眾自治等服務領域建立標準化體系，是迅速提升基層社會治理水平的有效途徑。

三、松陽民情地圖的主要做法和標準化體系建設試點

2010年4月，浙江省松陽縣在全國首創(chuàng)手繪“民情地圖”，以“民情地圖紙上畫、村情民意腦中記、服務群眾心里謀”為要求，縣委書記帶領全縣黨員干部進村入戶聽民聲訪民情，手繪完成翔實記錄和反映村情民情的全國首套共計2406張“民情地圖”，在此基礎上，將全縣“民情地圖”所記載的401個行政村20.8萬農(nóng)戶8000多萬項信息數(shù)據(jù)，統(tǒng)一錄入松陽縣“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，并創(chuàng)建實施以“走村不漏戶、戶戶見干部、干部比服務”為重點的“民情地圖”促服務長效機制，使“民情地圖”成為新時期基層干部踐行群眾路線的新法寶。

（一）主要做法

1.繪好圖。一個行政村共有一套6張“民情地圖”，包括綜合反映行政村村莊地形地貌、村容村貌、鄉(xiāng)情民情的《村情民情圖》；標注村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、分布和農(nóng)戶從業(yè)的《產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖》；標注村級組織框架、隊伍建設和服務體系建設的《組織體系圖》；標注村需要重點聯(lián)系外出創(chuàng)業(yè)人員、知名人士和需要重點關注的本村刑滿釋放人員、精神病人的《重點人員圖》；標注村需要結對幫扶的生活困難黨員和群眾、殘疾人、留守兒童、孤寡老人的《結對幫扶圖》；標注村內(nèi)自然災害隱患區(qū)域及搶險避災逃生線路的《防災避險圖》。

2.用好圖。分批開展培訓，把熟練使用“民情地圖”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一項應知應會的基本工作技能；健全為民服務四級響應機制，對群眾提出的訴求和意見，由村、鄉(xiāng)、縣有關部門根據(jù)所屬職權范圍在接到報告后5個工作日內(nèi)給予解決或答復，仍無法解決的具有共性的問題和訴求由縣委、縣政府主要領導和有關分管領導牽頭解決；創(chuàng)建“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，將手繪地圖與后臺的基礎數(shù)據(jù)庫有機結合，變靜態(tài)二維圖為動態(tài)的三維圖。

3.管好圖。建立縣委“民情地圖”促服務長效機制建設領導小組，制定出臺“民情地圖”促服務長效機制，持續(xù)推進基層社會治理服務創(chuàng)新。創(chuàng)建月查、季督查和年度大比武工作機制，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級“民情地圖”工作例會制度，完善“民情地圖”考核機制，每年在全縣組織開展“民情地圖”促服務大比武和“十佳”典型群眾工作案例評選等活動。

（二）標準化體系建設

松陽縣“民情地圖”自推出以后，得到了上級領導的高度關注。2011年5月，時任浙江省委書記趙洪祝批示：“松陽縣在推行‘網(wǎng)格化管理、組團式服務過程中，探索‘手繪鄉(xiāng)村民情地圖的做法，比較管用、實在，值得肯定。希望不斷總結完善，深入實踐，力求取得更大成效。”當年被編入全國黨員學習培訓教材《基層黨組織加強和創(chuàng)新社會管理的實踐》，2012年獲浙江省第二屆公共管理創(chuàng)新獎。2014年，浙江省委書記夏寶龍的“工作十法”以“蹄疾步穩(wěn)、急而不躁”的循序漸進法——松陽縣：穩(wěn)扎穩(wěn)打深化“民情地圖”為題將其列為十大典型案例之一。“民情地圖”已經(jīng)成為松陽縣黨建、基層社會治理、平安綜治等方面的“金名片”。為進一步提升和推廣“民情地圖”，松陽縣在三都鄉(xiāng)開展試點工作，積極推進“民情地圖”標準化體系建設。

1.試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況。松陽縣三都鄉(xiāng)是松陽縣的欠發(fā)達山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，位于松陽縣東北部邊境，東連麗水市蓮都區(qū)，北接金華市武義縣，總面積61平方公里，轄18個行政村，36個自然村，全鄉(xiāng)總人口8283人，農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)。

2.試點工作開展情況。主要目標是探索建立一套鄉(xiāng)級層面的結構合理、層次分明、重點突出的“民情地圖”標準化體系，進而在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、各行各業(yè)全面推廣實施。五項內(nèi)容分別是成立“民情地圖”標準化工作領導體系、制定“民情地圖”標準化工作要求及評價標準、制定實施標準、制定評價標準和培育“民情地圖”品牌。分三階段推進，2012年3到6月為試點啟動階段，進行建立試點機構、編制方案、人員培訓、宣傳發(fā)動、政策措施等工作；2012年7月到2013年7月為試點運行階段，進行制訂標準、標準推廣實施、監(jiān)督檢查、持續(xù)改進等工作；2013年7到10月為試點總結階段，進行工作總結、自我評價報告、驗收材料準備、驗收申請等工作。

3.試點工作成果。松陽縣三都鄉(xiāng)“民情地圖”標準化工作通過兩年對“民情地圖”標準化的不斷補充、建立、推廣，該項工作得到了基層百姓廣泛的認可，對比前后效應，無論在干部作風，還是群眾對政府滿意率，以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展上均做出了巨大貢獻。

（1）當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展顯著。通過近兩年來的工作，全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值有明顯的提高。2011年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5377萬元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值4456萬元，工業(yè)產(chǎn)值921萬元；2012年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值6023萬元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5034萬元，工業(yè)產(chǎn)值989萬元；2013年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值6817萬元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5814萬元，工業(yè)產(chǎn)值1003萬元，三年同比增長均達到10%以上。

（2）助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三都鄉(xiāng)大力發(fā)展高山蔬菜，以3000畝茭白，1000畝生姜，500畝四季豆為主打產(chǎn)品，成為三都農(nóng)民增收的一大支柱產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展高山水果，以優(yōu)質(zhì)早熟梨為主的8000畝，其中連片開發(fā)的上百畝水果基地22塊，共7748畝，年產(chǎn)值達800余萬元；大力發(fā)展農(nóng)村合作社和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會，注冊了綠珍和綠都兩個果業(yè)有限公司、五個蔬果合作社，22個水果開發(fā)業(yè)主聯(lián)合建立了三都鄉(xiāng)有機水果協(xié)會，申請的注冊商標“綠珍”、“旦旦”、“桃花源”等，均獲得《浙江省有機食品轉換證》。

（3）密切黨群關系，有效轉變干部作風。“民情地圖”標準化把挨家挨戶走訪、“干部手繪”作為第一要求，促使其成為密切聯(lián)系群眾的“連心圖”。從干部反映看，畫好一套圖，駐村干部必須挨家挨戶上門調(diào)查，至少進村入戶三次以上才能摸清情況。它的繪制和使用過程，實際就是廣大黨員干部深入基層、走進群眾、體察民情、改善民生的過程，手繪“民情地圖”，極大地密切了黨群干群關系，使群眾聯(lián)系干部更加便捷，解決問題也更加快速，極大改善了基層干部與群眾的關系，提升了干部對群眾的滿意率。

（4）強化社會治理。一方面，農(nóng)村基層很大程度上是“熟人社會”，“熟人”對矛盾糾紛化解能起到關鍵作用，現(xiàn)在有了“手中一張圖”（民情圖）、“腦中一張網(wǎng)”（關系網(wǎng)），化解矛盾不再苦惱；另一方面，面對松陽地處山區(qū)，小流域暴雨防范難、地質(zhì)災害點多等實際，三都鄉(xiāng)利用“防災避險圖”開展日常的演練，在有險情時根據(jù)圖上標的路線組織村民迅速轉移，確保了村民的生命財產(chǎn)安全。

四、“民情地圖”標準化的典型意義和理論價值

建設一個創(chuàng)新型、服務型政府，是黨的十八大以來提倡和要達成的政治目標，也是加強我們黨執(zhí)政地位和執(zhí)政能力的重要考量。松陽縣推進“民情地圖”標準化體系建設，為我國基層社會治理的標準化建設樹立了一個可以借鑒的標桿，具備從個案經(jīng)驗上升到普適性的條件。

（一）典型意義

社會治理說到底是對人的治理和服務，以人為本，服務為先，就是要求社會治理從日常抓起，從細枝末節(jié)的小事情抓起。松陽縣的“民情地圖”通過整合資源，采取組團式服務，為我們提供了一個以人民為主體，打造服務型政府的絕佳范本。

1.探索并建立了一套可操作的基層社會治理標準體系。我國當前正處于經(jīng)濟轉型、社會轉型、政府職能轉變的過程中，公共服務標準體系剛剛開始建設，面臨在較低的起點上，通過創(chuàng)新夯實基層政權，爭取實現(xiàn)突破基本公共服務均等化等問題。我國的基層社會治理標準體系建設，決不能照搬照抄西方標準，而是要建立一套符合我國國情，符合社會主義初級階段發(fā)展現(xiàn)狀的社會治理標準體系。松陽縣“民情地圖”標準化體系建設過程，實際就是當?shù)貜V大黨員干部深入基層、走進群眾、體察民情、改善民生、密切干群關系、轉變干部作風過程。在“民情地圖”輔助下，松陽縣基層黨組織、黨員干部和網(wǎng)格服務團隊對農(nóng)村基層情況的了解和掌握更加全面深入，哪些工作需要加強、該怎么加強，哪些農(nóng)戶需要服務、需要怎樣服務，哪些問題需要解決、用什么方式解決等，心里都有了一本明細賬，使治理服務的觸角伸向了每一個村、每一個農(nóng)戶、每一個人，有效促進了基層治理中“上面千根線”與“基層一張網(wǎng)”的無縫對接，全面融合，較好地實現(xiàn)了“人腦”與“電腦”的對接、網(wǎng)格與治理的對接、服務與需求的對接，促進了基層社會治理標準體系的創(chuàng)新。

2.“民情地圖”標準化體系建設是現(xiàn)代政府治理理念的一次飛躍。黨的十八屆三中全會描繪了全面深化改革新藍圖，對加快轉變政府職能、深化行政體制改革、建設法治政府和服務型政府提出了新要求。松陽縣“民情地圖”的工作重點首先放在干部身上，把干部這個干群關系中的矛盾主要方面管好，把干部作風真正轉變到位，讓“民情地圖”成為“活圖”，圖以致用，在群眾工作中做到“情況掌握在基層、問題解決在基層、矛盾化解在基層、工作推動在基層、感情融洽在基層”。如引導基層開展“群眾自治”，構建“群眾訴求四級響應機制”，推行干部“走訪”、“住夜”制度等等，都在建立新型黨群、政民、官民關系，轉變工作作風等方面進行了新探索，是基層社會治理理念的一次飛躍。松陽縣的實踐表明，“采用標準化的手段創(chuàng)新和加強社會治理，有利于社會治理精細化，提升政府的執(zhí)政能力，以及提高民眾對政府公共服務的滿意度等。

（二）理論價值

1.“民情地圖”標準化是對傳統(tǒng)中國管理經(jīng)驗的去粹取精。“民情地圖”標準化體系建設過程就是傳統(tǒng)中國管理經(jīng)驗精華的提煉過程。我國古代管理思想的特點是善于從長遠的管理目標出發(fā)，決定各種管理措施；在管理中，建立和諧的人際關系；提倡團隊凝聚精神；培育高尚的道德情操；高度重視發(fā)揮人的主觀能動性；兼顧各種管理因素之間的協(xié)調(diào)和平衡。古代這些“以人為本”、“以和為貴”、“知己知彼”、“情理合一”等管理經(jīng)驗，都被借鑒到“民情地圖”當中，如收集住戶信息“知己知彼”，制定發(fā)展政策“以人為本”，處理鄰里矛盾“以和為貴”等等。

2.“民情地圖”標準化是對中國共產(chǎn)黨優(yōu)秀革命經(jīng)驗的繼承和發(fā)揚。“民情地圖”標準化體系建設過程就是中國共產(chǎn)黨優(yōu)秀革命經(jīng)驗的集合過程。中國共產(chǎn)黨在發(fā)展中被證明行之有效的革命經(jīng)驗，在“民情地圖”中也得以大量采用，如堅持“實事求是”，一切“為人民服務”，大走“群眾路線”等等。實踐證明，要搞好社會治理，治理、服務、感情三個要素缺一不可，而且要感情先于服務、服務先于治理，才能取得最佳效果。松陽在“民情地圖”標準化體系建設過程，通過“實事求是”繪制“民情地圖”，強化干部走訪“為人民服務”，走“群眾路線”服務基層，取得了明顯成效，引起了北大教授等一批全國知名專家學者的關注。