中國地方政府公共支出膨脹的實(shí)證分析研究

趙新宇

摘 要：中國地方政府公共支出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不斷膨脹的基本態(tài)勢，基于分稅制改革以來我國省級行政單位數(shù)據(jù)，對中國地方政府公共支出進(jìn)行基本情況分析和計(jì)量分析，得出了我國地方政府公共支出在不斷膨脹并且分稅制改革以來速度加快的結(jié)論。為此，針對我國地方政府公共支出膨脹存在的問題提出了相應(yīng)政策建議，以期促進(jìn)公共支出的合理有序增長。

關(guān)鍵詞： 公共支出；地方政府；支出膨脹；實(shí)證分析

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.03.072

1 引言

1.1 選題背景

最近幾年來，中國面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力日益增加，財(cái)政貨幣政策趨于穩(wěn)健。中國財(cái)政收入逐漸進(jìn)入中低速增長的時(shí)期，與此同時(shí)，財(cái)政支出具有一定的剛性，我國地方政府又普遍背負(fù)巨額債務(wù)，財(cái)政收入的增長越來越難以滿足支出的需求，各地財(cái)政壓力日益增大。因此，對我國地方政府不斷膨脹的公共支出進(jìn)行分析研究，是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)條件下有時(shí)代意義的一項(xiàng)研究。

1.2 文獻(xiàn)綜述

從對政府公共支出的國外研究來看，國外學(xué)者對政府公共支出本身膨脹與否的研究多集中于20世紀(jì)，有代表性的學(xué)者有Wagner（1880）、Musgrave（1959）、Buchanan（1960）等，他們都認(rèn)同政府公共支出的膨脹趨勢，后兩者還豐富和發(fā)展了經(jīng)典的Wagner假說，認(rèn)為不同發(fā)展階段政府的公共支出膨脹效應(yīng)和膨脹機(jī)制是不同的。現(xiàn)今國外學(xué)者的研究多著眼于政府公共支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，對此學(xué)者之間存在著分歧。在對多個(gè)國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，有些學(xué)者認(rèn)為政府支出促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長（Ratner，1983；Devarajan et al.，1996等），有些學(xué)者則得出了政府支出對經(jīng)濟(jì)增長是負(fù)效應(yīng)的結(jié)論（Landou，1983，Drier and Tullock，1989等），公共支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系往往是隨著地域、時(shí)間而轉(zhuǎn)移的。

而我國學(xué)者的研究在政府公共支出本身增長性及其與GDP增長關(guān)系方面的研究都存在，在公共支出的增長性方面，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)可我國公共支出的擴(kuò)張趨勢（平新喬，2007；劉俊英，2013等），而在我國公共支出膨脹的主要原因方面，有些學(xué)者傾向于財(cái)政分權(quán)（孫琳、潘春陽，2009；李婉、江南，2010），還有學(xué)者認(rèn)為是“外部風(fēng)險(xiǎn)”（楊燦明、孫群力，2008）。而在認(rèn)同我國政府公共支出不斷擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者大多認(rèn)為我國公共支出對經(jīng)濟(jì)增長的作用是顯著正向的（莊子銀、鄒薇，2003；蔡偉賢等，2012等）。這些研究基本認(rèn)同我國政府公共支出在不斷膨脹，并認(rèn)為公共支出對經(jīng)濟(jì)增長主要是起到推動的作用，但大多缺乏對省級行政單位的公共支出是否普遍存在膨脹性進(jìn)行驗(yàn)證，相關(guān)對策與政策建議比較少見，因此本文從我國省級行政單位入手，研究中國地方政府公共支出是否存在膨脹性，并探討其問題，提出相關(guān)政策建議。

2 中國地方政府公共支出膨脹的現(xiàn)狀

2.1 中國地方政府公共支出的變化情況

為直觀展示中國地方政府公共支出膨脹的基本態(tài)勢，本文選取了省級地方政府公共支出增速均值、占GDP比重均值和超GDP增速的省級政府?dāng)?shù)三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析。由于1994年分稅制改革前后地方政府事權(quán)存在較大差異并且1978-1993年公共支出增長不明顯，公共支出變化情況選取了分稅制改革后的1994-2015年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。除港澳臺外，考慮到西藏自治區(qū)的情況較為特殊，其接受中央政府轉(zhuǎn)移支付較多導(dǎo)致其公共支出規(guī)模和增速過大（公共支出占GDP比例最高可達(dá)到109%，最低也在40%以上），不符合現(xiàn)代公共支出的一般規(guī)律，因此本文沒有對西藏自治區(qū)進(jìn)行考察，共對30個(gè)省級行政單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（下同），變化情況如表1。

表1結(jié)果顯示，地方政府公共支出增速均值呈現(xiàn)波動上升的趨勢且增長率一直在10%以上，體現(xiàn)出中國地方政府公共支出絕對值的膨脹趨勢。雖然2008年后受累于宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的影響增長率出現(xiàn)大幅下降，但公共支出占GDP比重均值仍然不斷上升，并與2015年達(dá)到了近20年來的最大值，整體呈現(xiàn)出大幅上升的態(tài)勢，這體現(xiàn)出中國地方政府公共支出相對規(guī)模的膨脹。值得注意的是， Barro等很多知名學(xué)者的研究都認(rèn)為最有效的政府公共支出占GDP的比例應(yīng)該控制在20%左右，但2009年以來我國地方政府的這一比例一直大于20%，一些比例較高的省份超過20%的年份還要更早，這是值得注意和控制的現(xiàn)象。而在超GDP增速的省級政府?dāng)?shù)方面，除1997和2003年外都在24個(gè)省份以上，即80%的省份公共支出增速超過了GDP增速，特別是2007年以來進(jìn)行分析的30個(gè)省級行政單位公共支出增速全部超過GDP增速，有些省份甚至達(dá)到了GDP增速的兩倍以上。

2.2 中國地方政府公共支出膨脹存在的問題

2.2.1 地方債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重

現(xiàn)階段，各級地方政府的地方債務(wù)問題日益成為突出的社會問題，不斷有學(xué)者提出地方債已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)增長的巨大隱憂。政府赤字是現(xiàn)代社會中比較常見的現(xiàn)象，但我國地方債務(wù)問題因其特殊性而更加復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)：（1）中國地方政府沒有自主發(fā)行債券的權(quán)利，債權(quán)人相對單一，主要為各大型商業(yè)銀行，這使得融資渠道過于狹窄有較大再融資風(fēng)險(xiǎn)，也給我國金融業(yè)發(fā)展埋下隱患。（2）我國地方政府本級收入相對較少，特別是稅收收入在大多數(shù)省份都不足以支付到期債務(wù)，這帶來了較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還債壓力易促使地方政府利用其他手段獲得收入償債，往往導(dǎo)致地方政府繼續(xù)大力支持房地產(chǎn)行業(yè)獲取土地出讓金，“土地財(cái)政”的現(xiàn)象進(jìn)一步加深，地方經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴程度進(jìn)一步加重，加大了經(jīng)濟(jì)增長的風(fēng)險(xiǎn)。（3）地方政府普遍缺乏規(guī)范通暢的債務(wù)融資渠道，在經(jīng)由融資平臺從銀行進(jìn)行貸款的融資方式出現(xiàn)問題后，必然會轉(zhuǎn)向信托等融資成本較高的融資工具，給地方政府帶來了更大的償債壓力。

2.2.2 公共支出效率較低

在地方政府公共支出不斷膨脹的背景下，公共支出效率普遍較低也是需要解決的重要問題，只有提高了資金利用效率，公共支出的增長才有意義。而公共支出效率較低主要體現(xiàn)在：（1）支出范圍存在一定不合理，政府在一些應(yīng)由市場自由配置的產(chǎn)品和領(lǐng)域仍有介入，這不僅影響了市場經(jīng)濟(jì)自主調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用，也降低了政府公共支出的配置效率，浪費(fèi)了公共資源。（2）支出結(jié)構(gòu)需要完善，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低直接投資比重，逐漸提高科教文衛(wèi)和社會保障支出在總支出額中的比重，但大多地方政府公共支出仍然是科教文衛(wèi)支出比例停留在較低水平，直接投資和購買比重居高不下，這不符合現(xiàn)代社會治理的要求，需要進(jìn)行完善。（3）監(jiān)管機(jī)制不健全，預(yù)算編制和追加過程中缺乏專業(yè)嚴(yán)格的審查，政府舉債缺乏必要性和債務(wù)規(guī)模的監(jiān)管，導(dǎo)致公共支出容易出現(xiàn)膨脹。另外，支出部門運(yùn)行效率有時(shí)也不高，資金使用效率缺乏透明性。需要健全相關(guān)監(jiān)管機(jī)制予以控制。

3 實(shí)證分析

本文借鑒和修正了公共支出擴(kuò)張的經(jīng)典模型，對我國地方政府公共支出的膨脹進(jìn)行實(shí)證分析。

3.2 計(jì)量分析

基于數(shù)據(jù)可獲得性和科學(xué)性的考量，本文選取了我國除港澳臺和西藏自治區(qū)（原因如前文所述）外30個(gè)省級行政單位1978-2015年共38年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮到分稅制改革對地方政府的支出行為有重要影響，本文分為改革開放后和分稅制改革后兩個(gè)階段分別進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，數(shù)據(jù)來源為歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、各地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒。

實(shí)證分析結(jié)果見表2所示。

計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)兩個(gè)階段模型1與模型2的結(jié)果（ν值和δ值）都是大于0的，滿足檢驗(yàn)假設(shè)，并且都在1%的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，即公共支出的膨脹性假說得到證實(shí)，我國地方政府的公共支出存在膨脹性。對比不同時(shí)段的分析，1994年以來的ν值和δ值都顯著大于1978年以來，代表分稅制改革后我國地方政府公共支出的膨脹速度要高于改革開放以來，這也與事權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)相符合。分析結(jié)果中的標(biāo)準(zhǔn)誤均僅為0.01，樣本可靠性程度較高。

4 對策與政策建議

4.1 增加地方政府稅收分配，改善轉(zhuǎn)移支付制度

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展民生的壓力下，我國地方政府公共支出膨脹現(xiàn)象將持續(xù)存在，但相較于中央政府，地方政府的收入比例長期較低，在現(xiàn)行制度安排下很難改善地方政府入不敷出的情況。特別是營改增之后地方財(cái)政狀況更加捉襟見肘，地方與中央的稅收收入差距勢必會越來越大，充實(shí)地方政府稅收來源對于解決地方政府財(cái)政問題格外重要。應(yīng)當(dāng)充實(shí)地方政府稅收來源，合理規(guī)劃共享稅的分配比例，適當(dāng)增加地方稅收收入占稅收總收入的比重。地方政府主要收入除稅收外還有來自中央的轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度一般轉(zhuǎn)移支付較少，這固然有利于完成特定功能有利于中央控制資金用途，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決策權(quán)在中央部門，地方政府缺乏自主權(quán)，特定領(lǐng)域所需資金和償債壓力依然得不到解決。因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重，增加地方政府運(yùn)用財(cái)政資金的自主權(quán)，提高資金利用效率。

4.2 適當(dāng)給予地方政府發(fā)債權(quán)，增強(qiáng)籌資能力

由于稅收和轉(zhuǎn)移支付制度的改變是一個(gè)長期的過程，在短期內(nèi)地方政府的負(fù)債狀況很難依靠稅收收入和轉(zhuǎn)移支付收入的增加得到改善。而現(xiàn)階段我國地方政府彌補(bǔ)收入不足主要依靠土地出讓金和銀行債務(wù)，資金來源渠道不具有持續(xù)性，因此可以適當(dāng)給予地方政府發(fā)債權(quán)，增強(qiáng)地方政府的籌資能力。而地方自助發(fā)債還需要構(gòu)建債務(wù)管理體系，引入專業(yè)信用評級機(jī)制，提高地方財(cái)政預(yù)算的透明度，科學(xué)監(jiān)督地方政府舉債，防止公共支出無序膨脹，對地方政府的借債進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，規(guī)范政府借債手段，保證債務(wù)規(guī)模科學(xué)合理和資金用于預(yù)定用途。

4.3 優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)，降低支出壓力

在我國政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，地方政府的支出結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我國地方政府公共支出膨脹的一大原因是支出范圍界定不清晰，在很多民間資本可以完成的領(lǐng)域存在大量公共支出，這不僅增加了地方政府的支出負(fù)擔(dān)，并且很多時(shí)候資源配置效率不及民間資本，造成政府負(fù)債進(jìn)行投資卻“好心辦了壞事”的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此應(yīng)當(dāng)明確地方政府的支出范圍，改善支出結(jié)構(gòu)，在基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域逐步采用PPP的模式，充分發(fā)揮民間資本的作用，提高資源配置效率。同時(shí)在非經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，地方政府應(yīng)當(dāng)逐漸避免過多進(jìn)行直接投資以干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)自主進(jìn)行資源配置，政府起到引導(dǎo)的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

4.4 完善支出監(jiān)管機(jī)制，提高支出效率

在地方政府公共支出不斷膨脹的情況下，保證不斷增加的財(cái)政支出得到有效利用，提高財(cái)政支出的效率就顯得尤為重要。而現(xiàn)階段對于公共支出預(yù)算制定和績效考核都存在著一定的監(jiān)管缺位，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的預(yù)算審查和追加預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，保障預(yù)算的透明性和科學(xué)性，規(guī)制地方政府無序增加和隨意追加預(yù)算，控制公共支出的不合理增長。

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