新型城鎮化視域下農村養老問題探索

沈瑞山

摘要： 新型城鎮化的不斷推進，農村養老問題日顯突出。文章在指出現今農村社會存在的幾大主要養老問題的基礎上，分析了其產生的內在原因，并從政府職責、醫療體制、文化建設、經濟發展、養老模式創新等五個方面提出了自己的建議。

Abstract： With the continuous promotion of new-type urbanization， the issue of rural endowment has become increasingly prominent. On the basis of pointing out the main problems of rural endowment， the article analyzes the inherent causes of the problems and proposes the suggestions from five aspects of government responsibility， medical system， cultural construction， economic development and endowment reform.

關鍵詞： 新型城鎮化；農村養老；建議

Key words： new urbanization；rural endowment；suggestion

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）02-0014-03

0 引言

新型城鎮化是以城鄉統籌、生態宜居、和諧發展等為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。其核心在于實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。需要創造的是基于人本理念的健康的人本環境，發揮良好的為人服務功能的新型城鎮化。

新型城鎮化是社會化大生產發展的必然趨勢，是社會進步和文明的標志之一，也是我國經濟可持續發展的內在動力。而城鎮化工作進程的加快，吸引了大量農村青壯年向城鎮轉移，加之農村家庭結構趨于小型化，且老齡化現象日趨顯現，出現留守老人的家庭越來越多，導致我國農村地區的人口結構嚴重失衡，致使農村養老問題在新型城鎮化的進程中，形成了全社會必須面對和解決的問題。

1 我國新型城鎮化與農村養老現狀

幾年來，隨著我國撤鄉并鎮舉措的逐步落實，新型城鎮化建設步伐不斷加快。伴隨著城鎮規模的逐步擴大，城鎮人口也迅速增加。城鎮化水平由1978年的17.9%上升到2015年的55%，38年我國城鎮化率提高了37.1%；城鎮人口由1978年的1.72億增加到2015年的7.49億，城鎮常住人口增加了近6億。隨著2012年我國全面開放了農民進入中小城鎮的戶籍限制，一方面從政策上保障了農民工的城鎮就業，另一方面大量農村勞動力向城鎮聚集，留守在農村的大部分都是老弱病殘。

伴隨著“空巢老人”現象的出現所引發的一系列的養老現狀值得國人關注：一是農村養老需求顯著增加；二是養老負擔加重；三是養老模式單一；四是社會養老保障水平低。這直接導致農村老人幸福指數相對偏低，從而在一定程度上也留下了社會不穩定的隱患。

2 新型城鎮化農村的養老問題

2.1 農村家庭養老壓力增大

家庭養老一直作為我國農村傳統養老的主要模式，尤其在多子女化年代更是有著不可或缺的作用。但隨著社會的變革和經濟持續快速的發展，人們的生育觀念也悄然發生了質的變化，生育成本增加，生育欲望走低，使得農村家庭的生育率持續維持在一個較低水平，家庭規模逐步縮小。同時，隨著農村人口的城鎮化轉移，老年人固守農村，年輕人則更愿意在城鎮創業的現象越來越顯現，使得越來越多的農村子女遠離父母，外出就業，贍養和照顧老人的家庭成員減少，使得家庭養老的能力下降。另一方面，自2015年我國十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策以來，我國的人口結構并沒有發生根本上改變，據測算到2030年我國的65以上人口占總人口的比例為17%，比2014年增加7%。

與此相對應，我國農村人口也已進入了一個老齡化初級階段，農村老年人口數量龐大且不斷增加，國家經濟還不足以接納完全由社會統籌養老，仍須以家庭養老為主體，這給農村少子女家庭帶來了更大的經濟壓力。

2.2 農村醫療衛生保障水平滯后

我國醫療保障體系的整體構架為城鎮職工基本醫療保險制度、城鄉居民基本醫療保險制度。基本醫療保險堅持“低水平、廣覆蓋”的原則，其保障水平是有限的。當前農村的衛生醫療體制還不能完全滿足農村人口日益老齡化的需要。

一是醫療保障的力度還比較小。城鄉醫療保障制度二元化特征明顯，報銷的服務網點少，報銷額度較低，且程序較為繁瑣；二是對老年人針對性不強。特別是對患有一些慢性病或缺少良好經濟條件支撐的的老年人缺少相應的優惠政策；三是農村衛生醫療資源設備不足，缺乏專業骨干人員，業務水平不高，對于老人而言尤其是當大病突發的時候顯得非常不利；四是農村醫療保障項目與農民的需求特點不一致，醫療保障項目難以滿足農民就醫需要且保障費用投入比例有限。

2.3 農村老年性新型社會組織發展緩慢，老年人文化設施缺失

一方面，我國農村傳統的一些社會性組織正在弱化，傳統文化的紐帶作用日漸喪失。面對經濟社會環境的巨大變化給農村帶來的挑戰，新型的農村老年型社會化組織建設滯后，人文管理呈現失序狀態，鄉村缺乏認同感和凝聚力，老年群體自身及其他相關利益群體的表達和疏通渠道缺失，老年人的權益訴求基本上比較弱化。

另一方面，農村老年人的精神文化生活非常缺乏。客觀上由于農村老年人文化程度普遍較低，少有村級文化活動室和閱覽室，即使零星建設，其利用率也不高。老年人的健身場所和器材基本無規劃，文化娛樂活動稀少，主要形式是閑聊、打牌、喝酒、看電視等。由于精神匱乏空虛，失落感增加，也給一些低級趣味、封建迷信活動有了擴展的市場，使得老年人失去了正能量的精神支柱和依托。endprint

2.4 農村養老保障制度不完善

當前我國農村養老保障制度雖已確立，但養老保障水平偏低，覆蓋面偏小等卻是現實狀況。一方面，人們對農村養老保障認識不足，防范風險的意識不強，大多數人因種種原因還無法享受社會保障，導致參保人數少，大量農民尤其老年人仍處于邊緣地帶。二是我國目前的養老保障制度有著顯著的城鄉二元化的特點，農村養老保障的對象范圍窄，且農保養老金待遇過低，調整過慢等，無法抵御大災大難。

3 我國新型城鎮化建設進程中農村養老問題的原因分析

3.1 經濟發展水平制約著農村社會保障的發展水平

經濟的發展水平決定了社會保障水平的高低，經濟財力是社會保障資金的來源。目前，我國農村的經濟發展水平總體上仍然處在一個較低的層次，農村的經濟基礎相對于城市來說還比較薄弱，農民的經濟來源渠道狹窄，導致收入普遍偏低，加之農民保險意識、風險防范意識較為淡薄，使得農村社會保障資金籌集能力有限，制約了保險種類覆蓋面的擴大，從而導致農村救助水平低的尷尬局面，形成農村家庭普遍抵御病災的能力脆弱，以至于一些家庭因一人生病而使全家重新陷入貧困境地的情況出現。而貧困的反復又使得家庭對老年人口的經濟支持嚴重削弱，更談不上家庭養老的質量提高。因此，目前我國農村經濟總體水平偏低、經濟基礎薄弱的現狀，嚴重地制約了農村養老保障制度的真正建立與完善。

3.2 政府責任的缺失

一是政府投入不足，且對農村參保的宣傳力度不夠。我國目前的農村養老依然還主要沿襲著傳統的依賴個人或者家庭，政府在農民養老保險金投入方面，現有的政策剛性不強，是以自愿投保為原則，農民個人繳納為主，集體繳納為輔，國家只給予政策扶持，而在經濟上支持力度較小，致使真正需要的資金不能得到保證。再者，由于宣傳不到位，農民的參保意識淡薄，也是導致資金籌集困難的一個不容忽視的重要原因。

二是政府在農村養老保障制度實施中的相關監管責任和力度不強。在我國大多數農村地區，通常是由當地的民政部門承擔著管理養老保障資金的職能，由于其集征收、使用和監督于一身，就很容易造成養老保障基金運營管理上的漏洞，從而為滋生貪污侵占現象的產生提供了便利，一旦得不到切實有效的監管，社會養老資金就會通過暗渠大量流失。

3.3 相關法律制度不健全

目前我國農村社會養老保障方面的法律建設遠遠滯后于農村的巨大變革。由于種種原因，我國至今還沒有出臺一部由立法機構專門針對農村養老保障的法律。現有的有關農村養老保障方面的法規大多是在宏觀上給予了指導性原則，缺少具體實施方面的制度規定，法律制約性弱，實際操作性不強，致使各地的地方政府在制定本地農村社會養老保險制度時缺乏統一嚴格的法律依據，人為影響因素增多，以人治代替法治，一地一做法，且缺乏有效的持續性，大大降低了地方立法的規范性、長期性和穩定性。

3.4 醫療衛生及公共基礎設施等方面基礎薄弱

在市場經濟的原則下，優秀人才和社會資源會自動流向經濟發達的地區，而實力較差的資源會滯留于經濟欠發達或落后地區。農村地區經濟實力較弱，對于優秀資源的吸引力自然也相對較小。因此造成農村地區缺乏優質的醫療衛生資源，使得對于疾病發生率較高的老年群體來說，去城市尋找優質醫療資源的成本大提升，因此便出現一些農村地區的生病的老年人存在“能拖就拖”的心理，最后反而造成了醫療費用的加劇。

3.5 農村老年人自養能力較低

農村老年人口大多從事的是家庭農業生產勞動，自我養老的能力隨著年齡的增大和身體狀況的弱化而逐漸降低。一方面由于第一產業的特殊性，農業科學技術較以前雖然有了較大的進步，但現實狀況是以土地為主要經濟收入來源的農村居民很大程度上仍然是靠天吃飯，自然氣候的變化對農村收成好壞有著密不可分的影響，使得農村農民收入不穩定。另一方面，由于傳統觀念的影響，養兒防老的觀念根深蒂固，很大程度上把子女作為日后養老的依靠，所以，父母普遍把子女婚嫁及家庭建設作為自己必盡的義務和責任，所創造的財產和收入基本上都用于子女身上，自己一旦步入老年，經濟很大程度上只能依賴子女，而由于代際之間經濟交流存在嚴重的不對稱，子女對老年人的贍養費用遠遠低于父母供養子女的費用。這也使得老年人相對經濟收入下降，自我養老能力變得非常脆弱。

3.6 農村社會福利和社會救濟力度低

當前農村的社會福利和社會救濟，從全國來看，無論從數量規模上還是質的結構上，都難以和農村社會的相匹配。雖然經濟比較發達的地區，農村基層福利機構在一定程度上得到了基本落實和實施，但從全國范圍來看，尤其在經濟相對落后的地區，農村基層福利機構的數量仍然偏少，管理和服務人員整體素質較低，設施簡單，功能單一，一些既無生活來源又無子女依靠的老人更急需政府和社會更多的關心和照顧。

4 我國新型城鎮化視域下農村養老問題的解決措施

4.1 明晰各級政府職責，統籌規劃，積極發展當地經濟，提高政府養老的保障力度

新型城鎮化的最終目的是實現城鄉統籌發展，實現城鄉一體化。一方面，政府應結合當地特色，調整農村產業結構，優化農村發展環境，發展優質高效農業，積極吸引外資，借鑒先進地區的農村發展模式，吸引人口回歸，引導和鼓勵農民創業、興辦實業，拓寬農民收入來源，積累更多的資金投入到農村養老問題上。同時，人口的回流，在一定程度上，會有效減少“空巢老人”現象，提高養老質量。另一方面，政府要在建立和完善農村養老保障制度方面發揮主導作用，積極推進農村現有的社會保障制度與城鄉保障制度并軌。建立并完善農村養老保障的法律法規，使農村的養老事業在大發展中有章可循，有法可依，營造公平統一的體制環境和法制環境，把我國農村養老保障制度建設真正納入有法可依的法制化軌道上來，從而促進社會公平和保持社會穩定，提高農村養老的保障力度。

4.2 大力改革農村醫療體制，加強對醫療衛生等公共基礎設施投入endprint

農村醫療體制的改革目的是要解決農村居民尤其是老年人看病難、看不起病的問題，最大限度地讓農村居民享受到我國幾十年改革開放的紅利。要逐步建立主要由政府投入支持的農村社會醫療救助制度，提高醫療救助的力度，擴大醫藥費報銷范圍，提高醫藥費報銷額度，為特殊困難群體特別是經濟困難的老年人提供基本醫療保障。同時，激勵企業承擔更多的社會責任，鼓勵企業捐資，大力發展慈善事業，積極參與慈善活動，支持民間醫療救助事業，增加對優勢醫療資源的吸引力。

4.3 做好輿論宣傳，增強農民的農村養老保險意識，豐富精神生活，加快農村老年精神文化建設步伐

對于接受新鮮事物能力較弱的農村地區，需要相關部門充分利用各種媒體、采取多樣的方式做好宣傳工作。一方面通俗易懂的講解農村養老保險的政策，提高農民的參保意識，引導農民積極參保。另一方面，完善與農村老年人日常生活密切相關的文化、衛生、服務等公共設施，著力形成老年文化建設體系，增加面向農村老年人的建設項目，針對農村老年人的特點，傳播正能量文化，提高農村老年人的文化素質，豐富老年人精神文化，促進老年精神文化生活規模化健康發展。同時，要在文化活動中，努力引導老年人接受新的事物，提升自身生活能力，減少子女的養老負擔。

4.4 增強家庭自身養老的能力

從歷史上看，我國十分重視和依賴以“孝文化”為核心、以“家庭”為養老載體的家庭養老模式，這種模式逐漸演變為整個民族的文化基因，成為一種重要因素將長期發揮著作用，在整個農村養老保障體系中居于不可或缺的重要地位。2013年的統計數據顯示，47.7%的農村老人依然依靠家庭供養。因此，一是要大力加強思想道德建設，弘揚子女孝道文化。二是進一步改善農村經濟結構，大力發展各種小微企業，積極主動地接受大中城市的擴散和輻射效應，有效地推動新型小城鎮化建設力度，不僅能實現農村剩余勞動力的本地化轉移，而且可以提高農民收入，從物質上提高農村家庭自身養老的經濟支持能力。

4.5 積極創新農村居家養老模式，建立多層次多樣化的養老模式，大力發展農村養老產業

我國地緣遼闊，各地區經濟發展水平、人文地理和風俗習慣以及宗教信仰各不相同，各有特點。因地制宜地構建多種形式、多種層次的的養老服務網絡結構是我國農村養老事業得以健康發展的根本保障。不斷提高農村社會尊老、愛老、護老社會責任意識，促進全社會敬老、助老的良好風尚的養成，采取政府、家庭、企業、社會等多方籌資，以公辦民營、民辦公助、私營、股份合作制等多種經營模式，逐步完善已有的農村敬老院、福利院等社會養老機構的設施，同時建立不同規模的集中供養的村民互助養老中心，讓老人們彼此相助，真正做到老有所養、老有所樂。

總之，隨著新型城鎮化建設的不斷推進，在政府的政策引領和戰略指導下，我國的農村養老問題定將得到根本改變，實現社會經濟和農村養老事業的和諧發展。

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