高校預算資金政府績效評價研究

李玉松

摘要：文章首先論述高校預算資金政府績效評價的主要內容，然后深度分析目前存在的問題與障礙，并有針對性的提出對策與建議，期望為我國高校預算資金政府績效評價提供借鑒與依據。

關鍵詞：高校；預算資金；政府績效評價；問題；對策

一、高校預算資金政府績效評價的主要內容

以被審計單位應履行的公共職責為基礎，以預算資金的管理和使用為對象，監督和評價其管理效能、使用效益和職責履行效果，是預算資金績效評價的主要內容。

（一）資金管理效能評價

資金的管理效能評價涉及三方面內容，一是評價預算編制的科學性，主要評價預算編制的完整性、合法性、合理性三方面；二是評價預算執行的有效性，主要是評價預算執行過程的有效性，檢查預算調整的原因及調整項目、數額、措施和有關說明，預算追加和調整是否編制追加和調整方案，并經法定程序審批后執行；三是評價管理和控制的有效性，主要是評價職責劃分的科學性、評價內部管理制度的健全性和評價管理制度執行和內部監督的有效性。

（二）評價預算資金使用效益

無論是否納入預算管理，資金使用效益評價均涉及經濟性、效率性、效果性三方面，是績效評價的重點。被審計單位內部各部門使用的資金數量不同，各類資金的使用目標不同，因而評價的側重點也有所區別，應結合實際確定具體的評價內容。

按照事業單位支出及分類，本文將高校支出項目歸并為5大類：第一類撥出經費、撥出專款、對附屬單位補助、上繳上級支出四項內容；第二類經營支出、成本費用、銷售稅金三項內容；第三類專項支出；第四類事業支出；第五類結轉自籌基建。

二、開展高校預算資金政府績效評價存在的問題

預算資金政府績效評價的開展受到多因素的綜合影響，需要各種資源條件的配套支持。

（一）現行績效評價體制的不完善

在我國現行行政模式的評價體制下，各級審計機關在本級政府和上級審計機關的領導下開展審計工作。審計機關對本級政府的審計實際上屬于政府的“大內審”，這種監督行為的獨立性必然受到一定的影響，這種情況對于地方審計機關開展的績效評價表現尤為突出。地方政府和高校之間的利益關系，以及地方審計部門和地方政府之間的隸屬關系，使得地方審計部門的獨立性降低，也使得地方高校資金使用的績效問題長期得不到關注。

1. 政府審計獨立性不足

政府審計機關不能獨立評價被審計單位，甚至在向本級人大提交審計報告之前都要先經本級政府通過，并以政府的名義提交。在這樣的機制背景下開展績效評價，政府對績效報告的內容具有選擇權，審計工作走過場就成了必然結果。

2. “同級審”模式的弊端

“同級審”模式具有先天的不足，容易受到本級政府的行政影響。地方政府和高校的利益息息相關，政府也希望高校能夠管好、用好資金，有較好的教學質量和較高的辦學效益。萬一高校資金的管理和使用出了問題，政府有可能出于“保護主義”心理而在審查審計機關的審計結果報告時將其“過濾”處理掉。

（二）相關法律法規不完善

依法審計是審計的基本原則，政府績效評價也不例外。西方國家大多都建立了詳細的政府績效評價準則和指南，我國目前還沒有這方面的具體規定，績效評價工作上無法可依。雖然新頒布的《審計法》已經明確了績效評價的法律地位，體現了更高層次的立法目標，也體現了評價職責的變化，但僅是對評價目標的一般概述；現行的政府審計準則是針對財務收支審計制定的，與政府績效評價執業標準、程序方法、評價指標體系等相關的內容尚未形成體系，無法滿足開展績效評價的需要。

（三）責任追究制度不到位

績效評價反應的問題引起了輿論和社會公眾的廣泛關注，但是被審計出來的問題未能深入追究、有關責任人未受到嚴肅查處、拿不出一個負責任且經得起歷史檢驗的處理結果，使人們對評價的價值產生了懷疑。這有兩方面原因，一是審計機關本身既缺乏直接處理處罰的權力也缺乏跟蹤落實的熱情，只注重績效評價而對結果不能依照法律規定做出責任追究；二是被審計單位評價后的整改壓力不大，“年年歲歲錯相似”的情形自然屢屢出現。責任追究制度的不到位，已經給績效評價工作的發展造成了嚴重的影響。

（四）審計人員的素質限制

績效評價對審計人員的業務素質要求較高，現有審計人員的業務水平和專業勝任能力可能無法滿足績效評價項目的要求，如管理理論和知識欠缺、缺乏應有的分析判斷能力、績效信息掌握不充分等，都會導致績效評價的“不倫不類”；績效評價思路狹窄陷于財務審計之中、方法手段陳舊，也都會是績效評價“變形走樣”。

三、推進高校預算資金政府績效評價發展的對策與建議

排除現有的障礙性因素，推進預算資金政府績效評價的發展，本文認為應從以下方面采取行動。

（一）進一步改革現行評價體制

首先，實現中央對地方審計機關的單一領導體制。通過實現中央對地方審計機構的垂直領導來增強地方審計機關的獨立性，將地方審計機關從地方行政機關的權力范圍中脫離出來，使其業務和行政都直接受國家審計署的領導，不僅使地方審計機構的獨立性得以加強，也有利于打擊地方保護主義、規范市場經濟秩序。

其次，實行“同級審”與“上審下”相結合。由上一級審計機關統籌安排，審計結果報告當地人大和政府，既可以有效消除本級審計機關的顧慮，也可以充分發揮上級審計機關的超脫地位為下級審計機關提供支持，幫助其打開局面、樹立權威，有利于績效評價查出重大違規或效益低下等問題得到依法有效處理。

（二）建立健全政府績效評價規范

盡快建立健全政府績效評價規范，使這項工作制度化、規范化、科學化，有助于確保績效評價工作的質量和效果。審計機關應廣泛借鑒國外的成功經驗，認真總結經濟責任審計和專項資金審計中取得的績效評價經驗，制定科學、系統的政府績效評價準則，并考慮分門別類出臺具體準則，以滿足績效評價推廣的需要。endprint

（三）合理確定績效評價評價標準和評價指標體系

績效評價標準多種多樣，不同的人有不同的理解和判斷，所得的結論差異較大。政府審計機關應盡可能地占有相關資料，了解不同機構組織、不同級別的有關經濟、生態、社會效益的評價標準如計劃標準、歷史標準、國際標準、國內標準、行業標準、經驗標準等，以便于進行績效評價時合理采用。

建立一套科學可行的、包括經濟效益、社會效益、生態效益的評價指標體系，也是開展政府績效評價的當務之急。經濟效益指標可以參考企業經濟效益指標而定，社會效益和生態效益指標則應根據不同行業、不同性質的被審計項目的具體內容而定。

（四）提高審計人員的素質和技能水平

從國外績效評價實踐來看，各國審計機關人員構成呈多元化趨勢，審計人員除主修會計、審計以外，還應具備管理學、經濟學、社會學等學科的知識。審計師隊伍中，既有律師、工程師、數學家，又有計算機專家、政治學家、社會學家。因此，采取有效措施提高審計人員的業務素質和技能水平，是績效評價能否深入展開的重要條件。

首先，應加大培訓力度。要調整培訓內容，增加管理學、經濟學、統計分析方法、績效評價方面的知識和技能培訓；還可以考慮改進培訓方式、增加培訓時間、嚴格成績考核等措施，以保證培訓的質量和效果。

其次，應考慮調整審計隊伍的結構。可以在現有審計人員的基礎上進行資源重組，充分發揮現有審計資源的作用；也可以考慮充實審計力量，如調入工程師、計算機專家、績效評估專家等專業人才，借調相關專家參與績效評價工作，甚至利用被審計單位的內部審計資源來彌補審計隊伍的不足。

（五）靈活應用各種績效評價方法

考察發達國家的績效評價開展情況，除了傳統財務審計方法外，廣泛運用于績效評價的方法還包括管理學、統計學、投入產出分析、生產力經濟學等各門學科的方法，如綜合指數法、目標評價法、模糊數學分析、生產函數法、成本—效益分析、平衡計分卡等。審計人員在開展政府績效評價時，應從中選擇適合我國國情的技術方法并將其與財務審計方法相結合，靈活地加以運用。當然還應該積極創新，積極探索符合我國國情的新技術、新方法以及是于網絡環境下的績效評價新方法、新手段。

總之，績效評價對審計資源和審計環境條件要求較高，現在廣泛推廣還有一定的難度。除了采取以上措施外，還應該盡快建立相關的數據庫、豐富和完善績效評級標準、進一步明確績效考核指標，為績效評價的推進創造必要的條件。

參考文獻：

[1]王麗萍、郭嵐、張勇.高校新績效預算管理的組合評價方法研究[J].會計研究，2015（02）.

[2]許盛.高等教育財政支出績效評價問題初探[J].教育財會研究，2006（02）.

（作者單位：河北醫科大學財務處）endprint