網約車監管現狀及優化建議

張鴿

[提要] 網約車是信息化大浪潮下出現的新興交通運輸方式，它給社會生活帶來極大的便利，也為社會資源有效配置作出杰出貢獻。網約車的蓬勃發展也對相關監管提出新要求。綜合分析中央文件與“北上廣深”相關地方性規定，不難發現既有的監管模式還不夠完善，仍然存在諸多問題，未能合理兼顧消費者利益的保障與網約車司機權益的保護，未能平衡好政府控制與市場調節之間的關系，而這些正是需要我們從理論與實踐上逐步進行完善優化。

關鍵詞：網約車；市場資源；準入機制；政府監管

中圖分類號：F724.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月20日

網約車是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能手機應用軟件，預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式，其本質是共享經濟的一種類型。我們日常耳熟能詳的“滴滴打車”、“快的打車”都屬于網約車的范疇。面對網約車的蓬勃發展，中央和地方高度重視，紛紛出臺了監管政策與具體措施。交通運輸部出臺了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》），使“網約車”的合法身份逐漸明朗化。各地方也積極出臺相關政策，如2016年12月21日，北京市出臺了《北京市人民政府辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》、《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》和《北京市私人小客車合乘出行指導意見》，上海市也積極發布深化出租汽車行業改革和網絡預約出租汽車管理的政策文件：《上海市關于本市深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》、《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》和《關于規范本市私人小客車合乘出行的實施意見》。本文試圖結合既有的與網約車有關的規定，探究政府監管模式存在的問題和優化完善的方向。

一、網約車的法律性質

要了解網約車目前情況與監管路徑，必須先對其準確定性，而且在網約車領域，對其的定性與分類直接影響著對其的監管規定。首先，《指導意見》提到出租汽車均屬于城市公共交通系統的補充，因此網約車在內的出租汽車并不是傳統意義上的公共交通，而是在公共交通不能滿足百姓需求時衍生的一種補充。因此，這類出租型汽車相對于公共交通系統而言存在一定的獨立性，且其性質更傾向于“營利”性質而非“便民”性質；同時也不可否認，這類交通工具也與公共交通具有一定的共性與相通之處，并不是完全割裂開來，不受任何公共監督與控制的交通工具類型；其次，網約車顧名思義是互聯網時代衍生的新業態，是共享經濟發展下的產物，空閑的私家車很可能通過網約車的形式成為了出租車的一部分，在需求減少的時候回歸其私家車的常態，這樣靈活的“應需而供”的模式使得網約車在事實上提高了閑置資源的利用效率，緩解了運輸服務供需時空匹配的沖突，與傳統巡游出租車性質相去甚遠。網約車已經漸漸成為市民生活的一部分，但是相關規定顯然還沒有對其進行更為明確而具體的定性。

除了應該在具體規定中涉及定義，更需要在較高的立法層面予以明確定義，使網約車的運營和監管都有具體的操作標桿。法律定性的缺失會成為諸多實踐問題衍生的溫床。現實生活中存在著許多打著網約車的旗號運營黑車的行為，而因為立法層面定性、分類的缺失，消費者可能對這一新興事物根本無法精準識別，此時消費者的權益得不到完善的保障，時刻處在極易受到損害的邊緣。反觀出租車、公共汽車這些交通工具，因為出現時間較久，相關定性、準入、監管機制已經完善，人們很少會因為難以識別其性質而權益受損。因此，網約車容易以假亂真、違規運營并不是不能解決的問題，未來很可能與公共汽車、出租車一樣易于識別、規范運營。

目前的相關規定，還沒有對網約車的性質進行全面而明確的定義，更多的是從監管標準、違規處罰等方面出臺法律法規。這樣無疑如無本之木、無源之水。在進行后續違規處罰規定之前必須制定專門的法律條文為網約車闡明法律定義。雖然網約車的具體定義很可能不斷變化，需要不斷完善與修改，但至少目前應該明確規定：網約車并不是“司機通過軟件拉載客人的私人行為”這么簡單，而是屬于公共交通運輸之補充的性質，也具有公共交通的一部分特性，因此應當受到與之相關的公法的規范制約，不能全權交給市場自我調節與意思自治。

二、網約車的社會效益

網約車目前的確存在相關的問題和隱患，但是這不能成為我們將其一棍子打死、嚴厲限制的理由。事實上，網約車在我們的生活上已經留下了不可磨滅的烙印。滴滴出行目前連接1，000萬輛車，注冊用戶2.5億人，在200個城市開展業務，覆蓋到出租車、專車、快車、順風車、代駕、巴士、企業級、試駕等多條業務線，并開啟國際化之路；Uber（優步）在廣州、成都、杭州、北京等地用戶數量增長迅速。這家從舊金山起家的互聯網公司，目前在全球350多個城市，中國21個城市開展業務。供給總是出現在有需求的地方，之所以滴滴出行、Uber、神州專車和易到用車等網約車能夠存活且壯大，是因為既有的交通運輸方式還尚未完全滿足市場的實際需求。

首先，從乘客需求方面看，網約車的出現和規模化滿足了乘客出行的需要，為人們提供了便利、優質的出行方式。近20年來，中國城鎮化速度加快，城市范圍不斷擴大，但是公共交通無法及時配套發展。城市生活的特點之一就是大規模人群在固定時間集中區域統一工作，因此交通極易呈現“潮汐現象”——早晚高峰交通需求達到峰值。現有的公共交通如公交車、地鐵，能夠滿足部分運輸需求，但需要到固定地點、固定時間等候上車，車況也不理想。在很多情況下，乘客在一個沒有公共站點的起點，想要達到一個同樣不靠近公共站臺的終點，就需要一種靈活、便捷、專屬的交通運輸方式——小型汽車。目前，現有的出租車數量不足、分布不均，很可能在特定時間、特定地點根本沒有辦法攔下一輛載客的出租車，因此網約車便應運而生了。網約車借助互聯網技術，搭建起司機和乘客的雙方聯系機制：不論何時何地，通過網絡提出自己的出行要求，總有滿足要求的司機前來載客，而且對于實時距離、到達時間都有準確客觀的呈現。同時，網約車還建立了雙方評價機制，乘客可以對車輛狀況、司機駕駛情況進行評價，司機的權利也能得到保障。傳統出租車會產生的拒載、繞路、態度差等問題大大減少。因此，網約車在安全保障、權益保護、信息便利等角度更勝一籌，成為新時代乘客的選擇。endprint

其次，從司機就業方面看，網約車的出現為司機創造了更多的就業機會，也增加了司機的收入，對促進經濟具有重要意義。近幾年，中國GDP增速放緩，經濟社會發展進入“新常態”，新增就業機會減緩，失業率上升。在這一形勢下，網約車的出現和繁榮在相當程度上解決了就業困難，增加了民眾收入。由于網絡預約車平臺公司屬于典型的輕資產公司，沒有購置、保養、維修車輛的壓力，運營成本低，加上規模效應，接入平臺的私家車不需要像傳統出租車一樣繳納勞動定額或者承包費。因此，與傳統出租車相比，私家車接入平臺的收入明顯高于出租車。加上網約車平臺在試圖擴大市場份額階段“燒錢”補貼，司機收入更是遠遠超出出租車。更重要的是，網約車工作時間自由，空駛率低，這一工作成為一種新的職業吸引了很多私家車的加入。相當部分的失業人口以及大學畢業尚未就業的人口會選擇先進入網約車行業發展。除了專職進行網約車服務的司機外，還有一部分本就有工作的人群，利用空閑時間兼職駕駛，通過自己的勞動為每月收入贏得一定增額。

最后，從社會效益角度看，網約車有效利用車輛和道路資源，減少社會資源的浪費，提高社會整體效益，是“共享經濟”的一種體現形式。共享經濟的概念其實可以追溯到20世紀70年代Felson & Spaeth等學者提出的“協作消費”，然而這種經濟模式直到近幾年互聯網信息技術日益平常化發展才真正流行起來。網約車沒有出現的時候，很多乘客需要等很長時間才能攔下一輛出租車；而同時在城市的另一端可能有很多輛出租車正在空跑著，亮著“空車”的牌，四處尋覓乘客。這種供求不對等、資源浪費源自于信息的不暢通，乘客的需求與司機可獲得的信息沒有及時聯通。網約車通過“網約”這個流程搭建起了橋梁，節省了司機和乘客的時間、精力，也有助于更合理、充分地運用社會資源，無疑是符合多方需求的現代化交通方式。

三、既有監管模式特點與不足

網約車是在傳統交通基礎上發展和改良，是根據市場需求進行的積極補充，雖然它們引入了現代化設備與軟件，但是本質上還是與公共交通具有相通之處，與市場上極不穩定、極其隨意的“黑車”具有不一樣的性質，因此仍需要公權力的介入和監管，而不能全部交給市場自由支配。其實最初“黑車”的出現也是為了彌補基礎交通的空白，因為很多緊急情況下或偏遠地區無法立即獲得公共交通，也無法快速招攔出租車，這便使守候在固定區域的“黑車”有了可乘之機。“黑車”在一定程度上滿足了乘客的出行需求，但同時具有“無安全保障”、“要價隨意”、“隱性繞路”等致命弱點，很容易對消費者的權益造成侵害，因此并不是法律允許和推崇的主流出行方式。同理，網約車如果沒有法律法規的監管，也會淪落到同“黑車”一樣的下場，因此法律對網約車的監管是合理并且必要的，有效的監管并不會遏制網約車的發展，而是會幫助它們更加健康、合規及有序地造福社會。

結合中央及各地出臺的相關政策不難發現，政府已經認識到對網約車進行監管十分必要，并且目前對網約車的監管有越來越嚴的趨勢。各大城市在網約車的市場準入、數量限制、運價限制、司機資質要求等諸多方面都有著細致而又嚴苛的標準。各地標準具有一定的共性，但在具體細節規定上亦有所區別。（表1）

（一）準入門檻較高。中央的《暫行辦法》規定網絡約租車投入市場運行的前提是依法取得出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛人員服務資格證這三重許可。由表1信息可見，各地對網約車車主戶籍、從業證書、年齡、駕齡、交通事故史、車輛所有權、車輛狀況等也有具體要求。中央、地方雙重規制，體現了嚴格的網約車市場準入機制。

在車輛方面，相關規定從車輛運行年限、車況、所有權、型號、安全性能等方面進行考量，基本統一了市場上網約車的標準，有效地保障了乘客的生命財產權利。在司機方面，相關規定對駕駛證取得地、網約車證書、司機戶籍、駕齡、年齡、學歷、交通肇事記錄等進行嚴格的資質審查。可見，目前對網約車的資質審核和準入審查還是較嚴格的。

（二）數量限制較嚴。根據《暫行辦法》第十三條規定，如果某市政府對網約車配置數量有要求則道路運輸管理部門就可以對《道路運輸證》的發放予以限制，該條規定即為對網約車的數量管制。北京市是首個在全國表態“網約車加劇擁堵”的城市，目前對網約車數量有著較為嚴格的限制，并不鼓勵網約車數量的激增。比如說，2015年10月國企首汽集團推出的“官方網約車”遵循的就是“存量轉化”，即壓縮巡游出租車數量以發展網絡預約出租車，從而保持北京市出租車總體數量平衡。其他諸多城市也在逐漸考慮采納這一做法，總體而言，對網約車的數量限制是存在并且較為嚴格的。但是，數量限制這一模式本身的科學性并不確定，其更多的是一種經驗式的制度設想，能否長期穩定而有效地控制網約車仍然存疑。

（三）運價限制偏多。雖然《暫行辦法》第三條第二款已經明確規定了政府指導價或市場調節價這兩種網約車運價形成機制，但《暫行辦法》第十三條第二款又使道路運輸管理部門對網約車數量具有很大的自由裁量權，這就容易導致“市場調節價”形同虛設。數量是供需均衡的關鍵，在充分孕育的市場環境下，產品數量變動引導著價格的浮動，一旦數量被人為控制，也就喪失了價格市場化變動的可能性，最后仍是依靠政府統籌營運價格。傳統的出租車是存在運價限制的合理性的。出租車是公共交通的重要租車部分，無論是授權、運營都有很大的政府參與、控制的成分；同時，出租車基本具有統一的車型大小、服務質量，對價格統一規范也比較容易。但網約車畢竟不是傳統的出租車，其服務價格可能與需求有很大的關系，畢竟網約車并不像出租車一樣全職、全天地運營，各個網約車也并不具有完全一樣的型號與服務水準，有時候特定時間、特定路線沒有可供選擇的出租車，乘客就愿意用高價約一輛網約車，如果控制了定價，很可能網約車就不那么容易約到了。由此可見，網約車的定價會根據市場供需、運營時間、運營路線、服務質量等多重因素考量，一味地強調政府運價限制其實是對市場支配資源權利的剝奪，也是對民眾意思自治的不合理限制。endprint

四、未來監管模式優化與完善

（一）消除不合理的準入門檻。“北上廣深”各地的標準參考了很多因素，但是并不是所有的因素都是運營網約車所“必要”的。在市場經濟和對外開放發展的今天，訂立相關的標準應該與想要達到的社會效果密切相關，減少不必要的限制和阻礙，否則可能造成對公平競爭、自由市場的損害。國外也存在網約車及相關監管措施可供借鑒：如新加坡對網約車實施注冊備案管理，并不設嚴格的準入門檻；美國很多州基本上肯定了網約車的模式創新，創設了網約車監管的新路徑，其中加州甚至還承認了網約車是新型約租車，并允許私家車接入互聯網作為網約車運營；英國則將網約車納入私人約租車范疇，同樣只設立較低的準入門檻。國外的做法為我國提供了許多可借鑒之處，我國目前偏高的準入門檻可以適當調整與降低。例如，對車輛基本狀況、安全指標、車齡、型號進行規制，是出于安全合法的考量，是較合理的；對于司機駕齡、駕照、年齡、駕駛行為規范、交通事故史進行核查，也是出于保護乘客的權益與生命健康，亦較合理。但是，規定中也有很多完全“不必要”、“限制性”、“歧視性”的標準，例如對司機的戶籍、學歷、車輛所有權、駕照取得地進行限制。事實上，車輛的安全運營與司機的學歷、戶籍沒有關系，車輛所有權歸誰、駕照是不是在本地取得也不會影響乘客的利益。因為依據我國法律，具有不同學歷、戶籍的司機地位是平等的，只要是中國境內取得的駕照也均具有同等法律效力。如果通過這些地方細化規定，讓原本平等的變成不平等，讓原本有資格的被剝奪了資格，那么這樣的準入審查是不合理的，這樣的法規也是于法無依的。

凡是與網約車運營沒有密切、直接關系的因素都不應該作為準入審查門檻的一部分。2016年11月10日，海口市交通運輸和港航管理局發布《海口市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（征求意見稿）》（以下簡稱《細則》），《細則》規定：海口對網約車車主的要求為“擁有本市戶籍或本市居住證”，這意味著“非海口戶籍”，甚至“非海南戶籍”的車主在海口也可以從事網約車服務。深圳做法也類似，只要滿足“具有深圳本市戶籍或者居住證”即可。規定最為更寬松的是廣州，完全取消了戶籍限制，在廣州駕駛網約車不需要任何戶籍或居住證要求。這些城市的做法在根源上維護了平等、公正、自由的運營環境，是很值得提倡與推廣的。

（二）取消不必要的數量限制。在我國，傳統出租車牌照（許可證）的數量是有限制的。僅以北京為例，截止到2015年，出租車總量依然將維持在6.7萬輛，這一數量在十年中沒有增長。值得密切關注的是，近十幾年來，各國在放松管制的行政改革中，對出租車的監管也進行了改革。2000年前后，英國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典、挪威、美國、加拿大、新西蘭等國家相繼深化了出租車市場管理體制改革，第一個任務就是解除進入限制，尤其是出租車數量限制。除了挪威，上述其他國家均解除了對出租車數量的限制。

網約車與傳統的出租車并不完全一樣，是政府監管和市場自由之間的新興產物，機械地搬用對待出租車的監管方法監管網約車可能并不理智，也不夠切合實際。首先，網約車在占用道路上與過去的電召即預約類出租車一樣，不存在嚴重的空駛問題，只要上路就有乘客乘坐，車輛的利用效率其實是增加的，也有助于社會資源的充分利用；其次，城市交通一般會呈現潮汐式現象，早晚高峰用車激增，市場需求相應增加。目前尚無法完全準確估計，應該有多少網約車在高峰期運行才是最合理的，因此數量管制事實上無法實現，很可能會適得其反；最后，一旦對網約車數量進行管制，就會造成對準入又設置了一道較高的門檻，這將使得網約車牌照面臨“奇貨可居”的局面，進而必然使得兼職司機數量下降而搭乘費用增加，對消費者的權益有損無益。

（三）將網約車納入一般許可范疇。結合上文分析，如果沒有對網約車的數量管制，那么對網約車發放的牌照就不應當是類似傳統出租車的“特許經營許可”事項范圍（《行政許可法》第十二條第一款），而應是符合一定條件和標準的、無具體數量限制的“一般行政許可”事項范圍（《行政許可法》第十二條第二款）。對網約車實行特許經營是于法無據的。《行政許可法》第十二條第二項對特別許可權的客體作出了規定，但網約車經營權既不屬于有限的自然資源范疇也并非“直接涉及公共利益”，因為網約車具有市場化程度高的特點，因此具備一定的盈利性和逐利傾向，與純粹的公共屬性存在差異。

網約車未來應改善為實行“一般許可”模式。傳統巡游出租車實行特許經營已經備受爭議，如今《暫行辦法》再以相同的許可模式規制網約車無疑是監管理念滯后化、機械化的表現。前文已論證網約車經營權不屬于“有限的公共資源”，因此政府應尊重市場自由支配運作而非人為設置高難度的準入標準。一般許可管制程度更低，更加有助于網約車經營權資源合理分配。具體而言，可以將對網約車的特許經營制轉變為備案登記制：一方面將人、車、平臺的準入轉變為單純的行政程序事項，遵循低門檻的準入規則；另一方面必須對于網約車經營安全和服務品質設定最低標準，加大對網約車經營者的規制力度，勒令不合格的經營者及時退出競爭。一般許可模式的優點在于可以打破政府歧視性的準入機制，能使所有適格主體都可以依法申請網約車經營權并展開平等的競爭。事實上，網約車的安全和服務水平更大程度地依賴于合理的安全和服務標準規制，而不是數量管制。數量管制本身就是一種治標不治本的規制辦法，只能解決一時的問題，而且標準可能面臨著較為頻繁的變化。在其他的規制方法尚且能夠產生規制效果之時，政府沒有必要直接使用數量限制的監管方法。

（四）以“政企配合”模式優化監管。中國改革開放發展以來，政府職能與市場調節均有了進一步的完善，兩者能夠更好地協調與配合。近年來，中國的實踐也日益彰顯著政府的理念已經從傳統的“什么都管”中吸取教訓并進行改變，政府開始合理、適時地縮回自己的“手”，將支配權交還給市場本身。政府監管與市場能動性雙管齊下、相互配合，才是未來監管模式的優化方向。

此外，我國《行政許可法》第十三條規定了可以不設置行政許可的四種情形，“市場競爭機制能有效調節”即為其中之一。從當前我國的網約車發展情況來看，其良性發展與合理運營即可依托市場的自我調節。當前的網約車平臺已經開始著眼于提升車輛安全和服務質量等，進而在市場競爭中增加競爭力。而從許多發達國家的監管實踐看，監管主體從單一性向多元性轉變已更趨明顯，多重主體用其所長進行混合監管成為了更好的選擇。對網約車的監管，僅僅依靠政府規制已經不能符合現實要求，實行“政企配合”混合監管模式既能使政府角色回歸到間接管制的正確定位，又有利于培育社會組織自我管理的能力，將監管從單薄的“線狀”發展成多重力量相互交織的“網狀體系”。endprint

“政企配合”監管模式即“政府管平臺，平臺管車輛”，政府制定有關監管操作、效果評估的規則，網約車平臺公司則具體踐行相應的監管規則并承擔法定責任。在現實操作層面，目前網約車安全、駕駛員資質、車輛違章、保險問題等都可由平臺公司通過技術創新和商業探索等手段加以解決。在“政企配合”監管模式下，平臺公司對車輛和人員采取直接監管，政府將僅制定基本的準入標準，但是在網約車平臺的日常營運過程中持續監督檢查，最終實現最大可能的市場競爭，保留最小必要的行政規制。

網約車已經參與并滲透到我們的生活之中，其發展趨勢不可阻擋，此時再畏畏縮縮談論取締已不符合時代的需求，因此關鍵在于如何合理規制與有效監管。在輕松點開手機APP便叫來了車，并享受著各種低價折扣時，我們的權益是不是與在傳統交通工具中一樣，受到同等的保障？政府在享受著網約車帶來的供給量和公交系統壓力的減緩時，有沒有與時俱進地考慮相關監管措施？無論是立法者、政府還是市民，都需要思考這些問題。網約車已然上路，但是它們未來到底能走多遠、能駛向何處，取決于兩大重要引擎能否協同運作——逐步簡政放權而又合理監管的政府，以及主導支配資源而又不失原則的市場。

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