改革開放40年北京市的檔案法治建設

李海英

摘要：檔案法治工作對檔案事業發展起著保駕護航的作用。本文主要對《中華人民共和國檔案法》頒布以來北京檔案法治建設的成就、經驗、存在的問題進行了說明。

關鍵詞：檔案法治建設

2018年是改革開放40周年、《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布31年，隨著深化依法治國實踐的縱深發展、建設法治政府的深入開展，北京的檔案法治建設也在扎實推進。檔案工作依法行政能力不斷提升，檔案法規體系建設不斷完善，檔案執法水平不斷提高，檔案法治宣傳教育領域不斷拓展，檔案依法管理扎實、有效，這些都為首都的檔案事業發展提供了重要法治保障。

一、北京市檔案法治建設的主要成就

（一）依法履職能力不斷提高

依法履行職能是法治建設的基本屬性和重要標志。幾十年來，檔案行政部門依法辦事的意識普遍增強，依法辦事已經成為檔案行政管理部門的基本準則。在發布、施行重要文件或工作措施前，首先進行合法性審查，防止違法的行政行為發生；在處理因檔案引起的問題時，依法決策、依法處理的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理檔案事務，有效預防和化解了許多容易引發的社會矛盾和糾紛。一是檔案行政管理部門不斷完善行政程序方面的法律制度，推進職能、權限、程序、責任法定化。二是實施簡政放權，不斷深化行政審批制度改革，取消了全部非行政許可事項和部分行政許可事項。三是推行權力清單制度，依據檔案法律法規，全面梳理了檔案行政權力清單和責任清單。截至目前，北京市檔案行政權力已經精簡到20項，其中，法律監督類權力8項、法律服務類權力12項，規定了權力運行流程，將權力關進制度的籠子。四是優化檔案政務服務，實施“互聯網+政務服務”，實現“一網通”辦理。我們有10項公共服務事項進駐北京市政務服務大廳，有8項可以在網上辦理，實現“一網通”辦理。

（二）執法水平不斷提升

“法貴在行”，行政執法是法律實施的關鍵環節，是法治建設的重中之重。檔案行政執法是檔案行政行為的落腳點，直接作用于社會和人民群眾。檔案行政管理執法是否公正影響到各單位的切身利益，也影響到檔案事業的發展。檔案對這些領域的建設也有至關重要的作用。幾十年來，北京市檔案行政部門強化檔案監管，每年堅持執法檢查，檢查覆蓋率達100%。在執法中，北京市檔案行政部門不斷細化標準，嚴格規范程序，及時反饋檢查結果，進行書面通報；創新執法檢查方式，采取“雙隨機，一公開”的執法檢查方式，做到了抽查全過程留痕，實現了責任可追溯，大力提升了執法力度與效果。同時，北京市檔案行政部門還加大違反檔案法案件的查處力度，共處罰17起檔案違法案件，彰顯檔案行政執法檢查的權威性和嚴肅性。

（三）法律法規制度建設不斷完善

改革開放40年來的實踐表明，制度的改革、完善和確立，是檔案事業發展的根本基礎，沒有40年制度的重塑和創新就沒有檔案事業的大發展。以北京市為例，目前主要有檔案法律法規《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》《北京市城市建設檔案管理辦法》，以及檔案規范性文件145件。各區檔案局均根據本地區工作需要制定或完善了相關規范性文件，健全了制度體系，為全市檔案事業發展提供了法規保障。

（四）檔案、檔案工作為社會服務的能力和水平不斷增強

40年來，北京市檔案局（館）緊緊圍繞首都的改革開放、圍繞大局開展服務，有力地配合了建國周年、建黨周年，2008年奧運會舉辦、2022年冬奧會申辦，APEC、京津冀協同發展等一系列國家和北京的重大活動留下珍貴的記憶；發揮檔案真實性、憑證性的特點，會同有關地區和部門，在各個歷史節點上如：建國40周年、50周年、60周年，建黨70周年、80周年、90周年等聯合舉辦了展覽，編輯多部檔案文獻；特別是“檔案見證北京”系列文化講座已成為首都富有鮮明檔案文化特色的市民學習品牌；“國際檔案日”暨北京市“檔案館日”連續舉辦十屆，已成為首都重要的檔案文化品牌活動，媒體關注度越來越高，對市民的吸引力越來越強，社會影響越來越大。

二、北京市檔案法治建設的主要經驗

（一）檔案法治建設必須忠實履行憲法和法律賦予的職責

因為憲法所確立的基本原則、國家根本制度和對公民基本權利義務的規定，體現了人民的共同意志和根本利益，是一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體的根本活動準則，所以，憲法是國家的治國之本，是安邦的總章程，在中國特色社會主義法律體系中居于核心地位，具有最高的法律效力。“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸?！蓖恚瑱n案法治建設也不能違背憲法、不能與憲法相抵觸。依法治檔必須在遵循憲法的基礎上進行。只有堅持憲法原則，才能保證檔案法治建設的正確方向。

（二）檔案法治建設始終與政府的法治建設同步發展

黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設的歷史時期，也開啟了中國法治政府的建設進程。1987年《檔案法》順勢而生，1997年《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》出臺。在隨后的幾十年里，政府從全能政府、管制政府向有限政府、法治政府轉型，進行了多次部門調整改革，不斷地轉變職能，先后推行了行政執法責任制，深化改革行政審批制度，實行行政權力清單制度等。檔案行政部門始終緊跟政府法治建設的步伐，嚴格依法治檔，全面取消非行政許可事項，同時取消了一批檔案行政審批事項，將檔案行政權力的法律依據、職責權限、運行流程等向社會公開，接受監督，并創新檔案行政執法方式，開展“雙隨機，一公開”工作等。

（三）檔案法治建設應當把維護公民權利作為核心

檔案行政管理部門堅持為人民服務，把維護最廣大人民的根本利益作為依法治檔的出發點和落腳點。檔案工作的職責就是為黨管檔，為國守史，為公民利用檔案服務。維護好公民利用檔案的權利，是檔案法治建設的重要內容。檔案行政管理部門要依法做好檔案的收和管、鑒定和開放，最大限度地滿足人民對檔案的需求。

（四）檔案法治建設必須堅持執法改革創新與發展

改革是動力，發展是目標。在檔案法治建設中，管理堅持改革的精神、發展的思路，通過建立健全有效的法律制度，嚴格行政執法，積極主動研究解決改革發展中的新情況、新問題。創新檔案行政執法的形式和方法，將執法創新和科技創新有機結合，可以提高檔案執法的質量和效率。幾十年來，我們在檔案執法中，不斷地完善執法程序，改進執法方式，嚴格規范執法行為，創新執法技術，采用計算機管理系統，對執法結果進行分析研究，推動檔案法治建設，提升執法水平和效率。

（五）檔案法治建設必須堅持對檔案執法者進行法治觀念的培養和教育，全面提高其依法履職的能力和水平

思想是行動的先導。幾十年來，我們每年都對檔案執法者進行法律法規培訓，大力提高其依法治檔的意識，不斷增強他們的法律思維能力，使他們對依法治檔從理念轉化為自覺的行動，并貫穿到檔案管理的整個過程、各個環節中，才能有效解決檔案事業發展中的矛盾和問題。

（六）檔案法治建設必須堅持檔案法治宣傳，弘揚法治精神

人民群眾是法律實施的重要主體，是依法治檔的基礎力量。檔案行政管理部門通過開展檔案法治宣傳，使檔案法治精神真正進社區、進鄉村、進機關、進企業、進學校，并逐步深入人心。十幾年來，不斷地創新檔案法治宣傳方式，舉辦檔案法治知識競賽，檔案行政管理部門開展檔案法治征文活動，征集檔案法治宣傳漫畫，制作檔案法治動漫視頻《檔案連著你和我》等，讓社會公眾了解《檔案法》，遵守《檔案法》，進而深化對法治精神的認識。

三、北京市檔案法治建設中存在的問題

（一）檔案執法者法治意識及依法辦事能力有待提高

思想觀念上的法治才是制度法治的核心和靈魂，這種法治才是能夠真正推動法治政府建設、法律落到實處的力量。但在實際工作中對于學法、懂法、守法、用法的意識不強，根據情況決定是否依法辦事，而不能嚴格做到依法規條款辦事；檔案行政人員的法治思維、依法行政和依法辦事的能力不高，距離國家治理現代化要求還有一定的距離。

（二）有法不依、執法不嚴、違法不究的情況依然存在

最常見的是選擇性執法。對易出政績且不得罪人的執法爭著去做，遇到困難的、需要認真盡力的、得罪人的處罰就你推我搡或者繞著走，不能勇于執法。這是人情關系所致，不愿意因工作得罪私人關系。因此，發現問題時不依法辦事而是依情辦事，盡可能私了。這違背了檔案執法公平公正的原則，會使檔案部門的公信力下降。嚴格規范公正、文明執法是檔案法治建設的重要標志，其成效是衡量檔案法治建設成效最直觀、最普遍、最可信的標尺，只有嚴格執法、不枉不縱，才能彰顯法治權威。

（三）檔案工作中違法情況時有發生

程序是實體的前提和保證，有合法的執行程序，才會產生合法的執行結果。在檔案工作中，檔案行政管理部門往往重實體輕程序，造成程序違法。例如，《檔案法》規定，檔案館滿30年的檔案延期開放，須經上級檔案行政管理部門的審批。但是，一些檔案館對滿30年檔案延期開放沒有報上級檔案行政管理部門的審批，就拒絕給利用者利用。從法理上講，這是程序違法。然而一些檔案工作人員認為這只是工作上的瑕疵。其理由是：無論其是否經過審批，它們都是不開放的檔案，不能提供利用。還有一些違法情況，一些檔案館中滿30年的檔案不對外開放，理由是它們沒有做完鑒定工作，無法對外開放。

經過40年的改革開放，我國已進入中國特色社會主義的新時代，人民群眾利用檔案的權利意識已經深入人心，對檔案工作的公共服務要求也越來越高。這些給我們的工作帶來了很大壓力，也增添了內在動力。這就要求我們不斷地改正工作中的問題，真正做到以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、使檔案事業健康發展。

作者單位：北京市檔案局（館）