21世紀海上絲綢之路下的海上通道安全問題研究

張恩恩

【摘 要】建設海洋強國和推動“一帶一路”建設的關鍵性之一在于海上通道的順暢。其中，我國的海上通道安全和國際海上通道安全、傳統的海上安全和非傳統海上安全在海上絲綢之路進程中都面臨著來自多方的多種安全威脅。對此，除了堅定不移的加強海洋強國建設和國際合作外，中國還應當重視島礁和港口建設的戰略支點作用以及海軍的海外軍事存在及護航行動，從而助力21世紀海上絲綢之路建設。

【關鍵詞】“一帶一路”；海上通道；非傳統安全；港口建設；島礁

一、“一帶一路”戰略

（一）“一帶一路”戰略的提出與進程

“一帶一路”指“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，是中國為推動經濟全球化深入發展而提出的國際區域經濟合作新模式。其核心目標是促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。[i] 自習近平主席2013年9月7日在哈薩克斯坦提出共建“絲綢之路經濟帶”以及同年10月3日在印度尼西亞提出共同打造“21世紀海上絲綢之路”以來，國內外各界積極響應，一帶一路戰略穩步推進。2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》），提出以“五通”[ii]為主要內容，堅持共商、共建、共享原則，積極推動“一帶一路”建設。[iii] 《愿景與行動》的發布標志著對中國發展將產生歷史性影響的“一帶一路”戰略進入全面推進建設階段。

2017年6月20日，國家發展和改革委員會、國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》（以下簡稱《設想》）。這是自2015年3月28日發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》以來，中國政府首次就推進“一帶一路”建設海上合作提出中國方案，也是“一帶一路”國際合作高峰論壇的領導人成果之一。[iv]此設想專為海上合作而構建，其目的是“進一步與沿線國加強戰略對接與共同行動，推動建立全方位、多層次、寬領域的藍色伙伴關系，保護和可持續利用海洋和海洋資源，實現人海和諧、共同發展，共同增進海洋福祉，共筑和繁榮21世紀海上絲綢之路”，以此看來國家層面對一帶一路在海上的建設重視程度加深，也提出了更高的目標。《設想》的提出與黨的十八大報告提出的“建設海洋強國”戰略的實質具有重合的部分，其最根本的目的均是為了維護我國的國家利益，為我國的經濟建設提供新的動能，實現中華民族的偉大復興。至此，21世紀海上絲綢之路建設迎來了新的發展階段。

（二）21世紀海上絲綢之路建設與海上通道安全

海上絲綢之路的開通和開拓，最重要的是確保海上通道的安全通暢。在《愿景與行動》中“五通”之一的設施聯通對運輸通道安全也做了具體地規定。中國已成為全球第一大貿易國，經過海上絲綢之路進口的原油占中國進口原油總量的66%。[v]2003年～2011年我國外貿貨物港口吞吐量占全球海運貿易量的比重平均超過20%。此外，2017年1月至8月，我國沿海港口吞吐量共計578392萬噸，其中外貿貨物吞吐量為239443萬噸，占沿海港口吞吐量的41%。[vi]以廣東為例，廣東作為對外貿易大省，進出口貿易總額占全國的29.4%，全省外貿進出口貨物的90%通過港口運輸，能源、原材料等大宗散貨進口的95%通過港口完成。由此，海上通道對于“21世紀海上絲綢之路”的順利運行具有舉足輕重的作用。海上絲綢之路包括西向和南向兩條線路，而這兩個方向的航線也是中國海上運輸至關重要的戰略通道，是中國能源外貿進出口貨物的、生命線，是優先重點發展的戰略通道。這些航線必經海上絲綢之路上的霍爾木茲海峽、馬六甲海峽、南海通道等咽喉要道。[vii]由此可見，保障海上絲綢之路中的通道安全在“21世紀海上絲綢之路”建設中居于極其重要的戰略地位。也就是說，21世紀海上絲綢之路的安全議程本質上就是海上通道安全問題，其核心是重視維護海洋秩序，化解各種紛爭，保證海洋航線暢通無阻。

二、海上通道的傳統安全與非傳統安全

（一）海權與海上通道安全

在《海權論》中，馬漢認為控制海洋的軍事力量只是海權內涵的一個方面，其必然還包括這種軍事力量下的貿易和海運等其他方面。[viii]海上通道之所以具有重大的經濟、安全等戰略價值，是因為隨著全球化的推進，海上通道作為一個紐帶和橋梁，承托著世界上多數國家間的貿易往來，也必然關系到諸國重大利益。[ix]根據馬漢對海權的定義，軍事艦隊以平時貿易和海運的存在為前提，即沒有貿易和海運就沒有軍事艦隊，而貿易和海運又是關涉到海上通道安全，由此看來，海上通道安全和海權也是互相依存的關系。有學者指出海權實際上就等同于海上通道安全。[x]也有學者認為，海權與海上通道密切相關，比如外向型的經濟使海上通道的地位上升，這必然需要強大的海權去維護。[xi]所以中國要發展外向型經濟，加深對外交往程度，就必須發展海權，保障海上通道暢通。具體到本文而言，21世紀海上絲綢之路的建設必須以海權和海上通道安全為前提。

（二）國際海上通道與我國海上通道

海上通道可以從國際海上通道和本國海上通道兩方面來探討。上文所述海上通道的定義主要是說國際海上通道，而本國海上通道則是指連接本國和其主要貿易國之間的戰略通道。

首先，國際海上通道中與我國21世紀海上絲綢之路密切相關的多是海峽戰略通道，即大多數海上航線的必經之地和諸多利益的交匯之處，如馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、直布羅陀海峽、蘇伊士運河、巴拿馬運河等。這些海峽作為海上的咽喉要道，是海上貿易通暢與否的關鍵，一旦此處遭遇海盜或者其他國家軍事力量的干涉，對于海上貿易運輸而言是毀滅性的打擊。而我國21世紀海上絲綢之路中一條非常重要的戰略要道：南地中海—蘇伊士灣—中國這一貨運線路完全有可能面臨這一海上通道安全的威脅。備受屈辱的“銀河號”案就是一個典型的案例。此案實際上是美國以中國“銀河號”貨輪向伊朗運輸制造化學武器的原料為借口，對我國對外貿易進行干涉。在今天看來，盡管我國綜合國力有了很大的提升，但是我們也應該清楚地認識到，“21世界海上絲綢之路”是涉及60多個國家，貫通太平洋、印度洋和大西洋三大洋的世界級項目，將來也會聯系南北美洲和北冰洋，其所涉及的地域之廣，必然會面臨多方面的海上通道安全威脅。

其次是我國的主要海上通道。與“21世紀海上絲綢之路”相關的是南出海口，也是中國與其周邊國家關系最為緊張的地區。出南海后的馬六甲海峽，是中國與西方進行海上貿易的生命要塞。素來有“東方的直布羅陀”的馬六甲海峽是全球最繁忙的海上通道之一，也是世界上為數不多的一個重要的石油運輸要道，據統計，中國在國外進口的原油中有65%要經過此地，而日本對此通道的依賴程度更高，達到90%以上。雖然有人提出用其他通道來緩和馬六甲海峽趨于飽和的運輸能力，但是無論從經濟上還是效率上，其地位是難以被替代的，所以馬六甲海峽也成為海運大國關注的焦點。[xii]

（三）海上通道的傳統安全與非傳統安全

非傳統安全的概念并沒有被清晰的界定。當前世界上對海上通道安全構成較大威脅的是海盜和恐怖主義。海上絲綢之路的順利推進必然要借助便利的海上交通，也必然要借助各大海峽的優勢取得利潤的最大化。而這些海峽，比如馬六甲海峽，由于此地區沿岸經濟較為落后且地勢有利于海盜作案和逃逸，所以成為海盜泛濫的重災區，而這里又是“21世紀海上絲綢之路”的必經之地，這也是構建和推進海上絲綢之路過程中不得不考慮的現實問題。對于海上恐怖主義，則主要集中在印度尼西亞、菲律賓和馬來西亞等國家。海上恐怖主義對海上通道安全的威脅進而不利于推進“21世紀海上絲綢之路”的表現形式主要有以下幾個方面：一是適用大規模殺傷性武器；二是在劫船后向利益相關國提出政治要求；三是在戰略要塞制造麻煩，造成恐慌。海盜較傾向于對財務的掠奪，而海上恐怖主義除謀財外，對海上船員等人身安全則更是一種嚴重得威脅，一旦出現恐怖襲擊，其產生的影響較海盜行為也更加惡劣。

而對于“21世紀海上絲綢之路”下的傳統安全而言，其主要體現在以下兩點：第一，大國對某戰略通道或海域的介入；以南海通道安全為例，影響我國南海通道安全的傳統安全的主要因素是以為美國為首的大國的介入，如日本、印度等。究其原因，不過是既保障本國的海上安全，也能保障其盟友的海上安全，還能遏制和打壓競爭對手在海上的崛起和挑戰。而我國正是所謂的對手，在中國主導的“一帶一路”戰略下，我們更應該提防這種傳統安全威脅。第二，歷史上的原因導致的戰略通道爭奪問題，如對馬六甲海峽控制權的爭奪。[xiii]隨著國際法的進步，國家在國際上承擔的責任和義務也愈來愈重，各國之間的矛盾也往往采取非武力的方式進行解決，因此對海上通道安全的傳統安全威脅越來越少，其較之于非傳統安全也處于較為容易掌控的范圍之內。

三、保障海上通道安全的策略思考

（一）中國應努力成為海洋強國

正如馬漢在《海權論》中所述，海權與平時貿易和海運相互依存，要想穩步推進21世紀海上絲綢之路造福沿線國家，作為該戰略的倡議國和“領頭羊”，建設海洋強國不僅是我國自身發展的需要，也是保障海上絲綢之路暢通的必然要求。建國以來，我國對海洋的重視程度逐漸提高，尤其是近些年來，國家更是建設海洋強國作為一種國家戰略寫入了十八大報告，《中華人民共喝過海洋環境保護法》、《中華人民共和國海島保護法》等一系列涉海法律法規的出臺，更是為建設海洋強國提供了法律支撐。盡管如此，由于我國在海洋領域的發展較之于西方國家起點較晚，諸如海洋秩序的建設之類的活動參與度還不是很高，因此必須逐步追趕。

（二）島礁和港口建設的戰略支點作用

戰略支點是一個地緣政治學的概念，其是一種在國與國關系中對于實現某個國家重要戰略目標具有關鍵意義、起重要支撐作用的地理位置。[xiv]而在“21世紀海上絲綢之路”推進的過程中，要想在世界大洋中毫無顧慮地往返自如，戰略支點的構建十分重要。這個戰略支點可以是島嶼、國家或港口等，但無論是何種形式，它的功能都不僅僅局限于軍事意義，要有別于傳統意義上的軍事基地。相反，尤其是在海外港口建設當中，就更應當凸顯其民事用途，如提供后勤保障和補給作用，這樣不僅能有效維護我國以及“一帶一路”參與國在海運貿易中的利益，也是一個負責任大國的表現，更有利于消除相關國家對這種港口建設用于軍事目的的顧慮。參與“一帶一路”建設60多個國家在人口數量、經濟規模、戰略位置、輻射能力、安全狀況，以及參與意愿等方面各不相同，而我國則在人力、物力、財力和精力上都是有限的。在這種情況下，要想加快推進“一帶一路”建設，島礁建設以及國內外的港口建設的保障作用就應該進一步得到凸顯。

具體而言，首先對于南海這一交通要道，加強島嶼建設是為海上絲綢之路提供戰略支點的重要方式。

南海島礁建成并具備功能后實際上相當于一艘“永不沉沒的航母”，其對航道安全的保障和遠洋運輸的補給十分必要。中國政府對南沙島礁建設之目的也做出了明確說明：“中國政府對南沙部分駐守島礁進行了相關建設和設施維護，主要是為了完善島礁的相關功能，改善駐守人員的工作和生活條件，更好地維護國家領土主權和海洋權益，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務”。而且這些做法在國際法允許的范圍之內。[xv]毫無疑問，“21世紀海上絲綢之路”中貿易的往來和通道的安全也必然會享受到南海島礁建設帶來的便利。

其次，是海外的港口建設。2015年11月26日，中國外交部和國防部正式做出回應稱中國在吉布提港的建設正在穩步推進，這一保障設施的建成對于掃除海上通道的安全威脅具有重要作用，如對海盜的打擊和人道主義救援等。這對于中國軍隊有效履行國際義務，維護國際和地區和平穩定具有積極作用。亞丁灣是“21世紀海上絲綢之路”必經的貿易要道，但其也是海盜和恐怖主義泛濫之地。此地的港口建設不僅在軍事上對我國海外利益和海上絲綢之路的保障，也加強了我國對關鍵航道的控制，給海上絲綢之路的暢通提供了一個補給和連接點。

（三）海軍的海外軍事存在及護航行動

保障海上通道安全，進而“推動21世紀海上絲綢之路”建設，必須以海上軍事力量為后盾，緊密結合政治、經濟、外交，強化海上顯示存在成為各國維護海上通道安全的主要行動方式。海上現實存在主要是通過經常的、平時性的海上軍事活動展示軍事實力和維護海上安全的決心，以達到維護海上通道安全的目的。中國海外利益的增加必然需要果果海上力量的維護，如海上巡邏、演練、護航等此類行動應該成為常態，只有這樣才能表明維護我國海上通道安全的態度，顯現我國有能力掃除海運通道障礙，保障海上通道安全。同時，要著力增強遠洋護航能力建設，提高護航艦船的技術裝備能力和綜合保障能力，加強遠洋護航的訓練演練，提高護航隊伍和綜合保障人員的能力水平。

其中護航行動是展示我國軍事實力，加強海外軍事存在的重要方式。中國海軍依據安理會決議、《聯合國海洋法公約》和《制止危及海上航行安全非法行為公約》等相關文件和公約開展護航行動，符合我國的國家利益，也體現了作為一個大國的國際責任。2017年4月1日，中國海軍第二十六批護航編隊，前往亞丁灣、索馬里海域接替第二十五批護航編隊執行護航任務，至此我國已經執行了包括此次在內的共計二十七次護航任務。護航任務的圓滿完成一方面充分展示了我負責任大國和我軍威武文明之師的良好形象，另一方面也維護了國家海上重要交通運輸線安全，對穿梭在海上絲綢之路中的商船來說，護航行動對航道和船只及人員安全的保障作用得到了展現。

（四）加強海上安全合作

《設想》的第二部分明確提出了合作原則，其主要內容為：求同存異，凝聚共識；開放合作，包容發展；市場運作，多方參與；共商共建，利益共享。接著，《設想》還對合作思路和合作重點做出了規定。對于海上通道安全保障，在合作重點中的第三部分——共筑安全保障之路中做了詳盡的合作方式。主要有以下幾方面：1、加強海洋公共服務合作；2、開展海上航行安全合作；3、開展海上聯合搜救；4、共同提升海洋防災減災能力；5、推動海上執法合作。可以說《設想》對海上安全保障合作的規定已經非常詳盡，至于如何結合實踐付諸實施，我認為可以從以下幾個方面加以考慮。

首先，應當加強各國間的戰略合作，積極促進“21世紀海上絲綢之路”沿線國家的睦鄰友好。堅持和平共處五項原則，對于相互間的爭議先行擱置，以共同的利益推動互利共贏，逐步建立政治互信。

其次，以務實精神促進各地區地區的功能性合作。盡管中國在某些地區與其他國家存在沖突，但合作仍然是時代的主旋律，也是化解沖突的重要途徑。比如在南海，雖然各方矛盾仍十分尖銳，但可以嘗試再不是非常敏感的領域進行合作，以打開和平共處、互利共贏的大門，

最后，合理利用《聯合國海洋法公約》等一系列涉海國際公約。《聯合國海洋法公約》作為一部“海洋憲章”對于維護各國海上利益具有重要作用。中國和21世紀海上絲綢之路沿線國家都應當參與到國際海洋秩序的建設中去，推動新的國際海洋秩序的形成，并以此為標準約束各自的行為，以公平公正的姿態促進21世紀海上絲綢之路的建設。

注釋：

[i] 劉衛東：《"一帶一路"戰略的科學內涵與科學問題》，《地理科學進展》2015年第34卷第5期，第538-544頁。

[ii] 五通：政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。

[iii] 參見國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/yw/qwfb/604.htm，2017年11月1日訪問。

[iv] 參見國家發展和改革委員會、國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/jggg/16621.htm，2017年11月1日訪問。

[v] 杜旸：《21世紀海上絲綢之路面臨的機遇與挑戰》，《決策探索》2016年第8期，第68頁。

[vi] 參見沿海港口吞吐量，http：//www.chinaports.com/monthlythruput/2/null/

2017-08/port，2017年11月1日訪問。

[vii] 杜旸：《21世紀海上絲綢之路面臨的機遇與挑戰》，《決策探索》2016年第8期，第68頁。

[viii] [美]馬漢：《海權論》，華中科技大學出版社2016年版，第30頁。

[ix] 張潔：《海上通道安全與中國戰略支點的構建——兼談21世紀海上絲綢之路建設的安全考量》，《國際安全研究》，2015年第2期，第101頁。

[x] 張文木：《全球化視野中的中國國家安全問題》，《世界經濟與政治》，2002年第3期，第4-5頁。

[xi] 倪樂雄：《文明轉型與中國海權：從陸權走向海權的歷史必然》，文匯出版社2011年版，第4頁。

[xii] 張潔：《海上通道安全與中國戰略支點的構建——兼談21世紀海上絲綢之路建設的安全考量》，《國際安全研究》，2015年第2期，第109頁。

[xiii] 張杰：《淺述海峽戰略通道的安全》，《理論界》，2009年第2期，第205頁。

[xiv] 張潔：《海上通道安全與中國戰略支點的構建——兼談21世紀海上絲綢之路建設的安全考量》，《國際安全研究》，2015年第2期，第114頁。

[xv] 參見外交部：中國對南沙部分駐守島礁的建設合情合理合法，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/09/content_2844346.htm，2017年11月1日訪問。