我國破產法在實施中所遇困境及其應對

蘇小軍

【摘 要】改革開放以來，我國經濟不斷發展，我國破產法作為市場經濟運行的重要法律規范，其在推動經濟結構轉型，完善市場退出機制，優化資源配置中發揮了舉足輕重的作用，在我國諸多部門法中的地位也在不斷地升高。我國破產法在發揮作用的同時其自身也在不斷的完善和發展，然而自2007年6月1日起我國破產法正式實施距今不過12載，即便自《企業破產法（試行）》起算也僅僅有30余載，因受制于制定時的經濟體制改革與理論研究現狀的局限性，我國破產法的滯后性日益凸顯。本文將以理論結合實務中遇到的具體問題梳理出我國破產法目前在實施中所遇到的困境，并嘗試探析其應對措施以期對我國破產法修繕貢獻微薄力量。

【關鍵詞】破產立案；破產稅收

一、破產案件立案難

（一）破產案件立案難的原因

破產法自頒布實施以來便承擔著維護經濟秩序穩定，優化資源配置的重任。隨著經濟的不斷發展，我國破產案件總量應體現為上升的趨勢才較為合理，而新的破產法實施后，破產案件不升反降，糾其原因，筆者認為主要需從三個方面來討論。

1.破產案件立案審查制度缺陷

破產案件立案后所產生的法律后果跟一般的民事案件有所不同。自破產案件正式立案受理后，即進入破產程序，雖僅僅屬于立案受理階段也將會債權人以及債務人產生嚴重影響，例如影響債權人的債權實現，對債務人的經營活動和商業信譽產生一定的沖擊。因此我國破產法規定，若是債權人提出破產申請的，人民法院應先通知債務人，看其是否有異議，然后再于規定時間內做出是否受理的裁定，這種在立案審查過程中當事人便享有參與權和異議權使得破產案件的立案審查具有較強的訴訟的特征。然而立案審查程序本質上雖具有訴訟的特征，但審查行為卻游離于程序之外，難以有效的對其進行監督和制約，加之破產案件立案后對各方產生的重大影響，從而導致了破產案件立案操作空間大、立案難等問題顯現。①

2.法院內部考核機制不健全

破產案件因其獨特的性質而區別于一般的民商事糾紛案件，案件一般比較復雜，案件審理周期長，結案率低，這與法院內部關于法官的業績考核機制產生沖突，加之破產案件往往涉及包括職工安置等社會穩定問題，影響巨大，“稍有不慎”處理不當便可能會對審判法官職業生涯產生較大影響。另外，我國破產法規定法院受理破產案件的同時需指定管理人，由于我國缺乏比較專業管理人隊伍，致使在破產案件的后續工作中管理人對辦案法官過度依賴，不能發揮其應有的作用，出于對管理人能力的質疑使得辦案法院擔心立案后不僅自己任務繁重而且還需要承擔本應屬于管理人那部分的工作，種種原因導致法官對破產案件持有一種排斥的心里，因此面對破產案件的受理，出現了“能拖就拖”的現象。

3.社會傳統文化對破產的錯誤認識

社會公眾包括部分黨政領導對破產制度的功能認識不足，沒有深刻理解破產制度的消減債務、促進再生、優化資源配置等功能。一些黨政機關可能會認為企業破產，會對外發射出當地地區經濟不景氣的錯誤信號，從而影響到自己的政績考核，因此對企業破產事件表現出極其的不情愿、不配合。同時，債權人、債務人對提出破產也持有一種偏見及畏懼的情緒，對破產的提出表現的非常心虛，其原因則是擔心企業進入破產程序將會將其偷稅、漏水情形曝光。正是由于各方對破產制度的錯誤認識，或處于對自身利益的考慮使得破產制度難以發揮其應有的功能。

（二）我國破產案件立案難的對策

1.建立健全立、審分離機制

如上所述，我國破產程序包括立案和審判兩個階段，而由于破產程序特殊，破產案件的立案程序本身也具備了審判的性質。因此筆者認為，應當將破產立案程序獨立出來作為完整訴訟程序去對待，通過嚴格的民事訴訟程序對破產案件的立案程序加以規范和保障，通過各方當事人嚴格的質證答辯等訴訟程序，最終有法院決定是否對破產申請進行立案，是否進入破產程序。此種做法能夠有效解決法院對破產申請的受理裁定對債務人和債權人所產生的影響，削弱審案法官主觀性對案件受理的影響，有效的提高破產案件的立案率。

2.法院內部機制改革

首先，應當加快破產專門法庭建設，破產案件復雜，對辦案法官的辦案能力要求較高，而一些法官可能在之前并沒有接觸過破產案件的審理，從而對破產案件是否應當受理把握不清，降低了破產案件的立案率。因此應當加快破產專門法庭建設，將破產案件的審理與一般的民商事案件區分出來，將有助于法官專業能力的提高，從而緩解破產案件立案難問題。

其次，調整法官業績考核機制。法官績效考核在提高審判效率等方面發揮著積極作用，但是由于法官績效考核跟案件的結案率等密切掛鉤，而破產案件較長的審理時間正好與之相矛盾，法官們在接到破產案件申請時，受到這種因素的影響較大。因此應當調整法官業績考核機制，提高破產案件在績效考核中所占比重，從而提高法官對破產案件的積極性。

最后，推進破產案件府院聯動建設，減少法院壓力。破產案件在后期的處理過程中往往要與多個政府部門打交道，例如稅務、工商、社會保障等部門。加快推進破產案件府院聯動機制的建設，能夠緩解法院在處理破產案件時的壓力，從而提高破產案件的立案率。關于府院聯動機制的建設問題，筆者在后面會有專門的介紹，在此將不再多述。

3.樹立人們對破產機制的正確認識

首先政策上解決黨政機關對破產機制的錯誤認識，經濟發展成為黨政機關政績考核中重要的一環，而地區中過多的企業破產又會釋放出當地地區經濟不景氣的錯誤信號，因此應當在政策上調整這種政績的考核機制，將企業破產后續問題的妥善處理，如職工安置等問題納入考核范圍，提高政府部門對破產案件處理的積極性。

其次應當加大宣傳，矯正債權人、債務人以往對破產機制的錯誤認識。不少資不抵債的企業主在面臨企業破產時，往往選擇“跑路”方式逃避問題，這是一種對自己，對債權人，對社會公眾均不負責的行為，也是債務人對破產機制有錯誤的認識所造成的。因此應當加大宣傳，如采取公益講座等方式培養社會公眾對破產制度理念及功能的正確認識。

二、破產企業稅收的免除

（一）案例展示

2001年10月13日，五彩購物廣場的房產、土地使用權、設備等經過四次拍賣，最終獲得2.3億元的變現，而后鄭州市二七區地稅局以該拍賣房地產的行為屬于我國稅法規定的應納稅的交易行為，應當依法納稅，要求破產清算組交納處置該財產的營業稅、城建稅、教育費附加三項合計共1265萬元，并在未經過鄭州市中級人民法院同意的情況下，于2002年4月10日擅自從清算組的破產財產帳戶中劃撥稅款605萬元，轉入鄭州市金庫。

事情發生后，清算組被鄭州市中級人民法院責令要求迅速追回被劃走的款項，隨后清算組以及鄭州市中級人民法院與二七區地稅局多次進行交涉，但問題始終未得到解決。此后鄭州市中級人民法院將此事報送至鄭州市政法委，要求其協助解決這一問題，同時又向河南省高級人民法院進遞交了書面請示，以尋求法律上的依據。河南省高級人民法院將此事向最高人民法院進行了請示，最高人民法院于2003年5月12日以（2002）民二他字第36號文的形式進行了答復，認為：“對于在企業破產清算中，清算組處置破產企業資產的行為應否予以納稅的問題，可由清算組與當地稅務機關進行協商，爭取稅務部門對于稅收的減免。如果稅務機關不同意減免的，應納稅金應當在法定普通清償順序的第三順序中予以清償”。因本案中法定普通清償順序的第三順序破產債權的清償比例為零，最終在鄭州市政法委和鄭州市政府的協調下，破產清算組追回了已經劃走的稅款，作為破產財產依法進行了分配。

（二）對案例的分析

本案中最高法院的答復讓破產案件涉稅問題取得突破性的進展，對企業破產案件審理中涉及的破產財產的處置、變賣過程中是否應當繳納有關稅款的問題有了一個明確依據，使得人民法院在對此類案件審理中有章可循。并且符合破產法公平保護每一位債權人的合法利益，追求社會效率和公平，維護市場經濟優勝劣汰的競爭機制的立法理念。但關于企業破產前所欠繳的稅金該如何處理的問題并沒有明確的答案。我國《企業破產法》第一百一十三條規定：破產人所欠的稅款為第二順位，即在擔保物權之后，普通債權之前，并未區分納稅義務發生于擔保物權之前還是其后，結合我國《企業破產法》第一百零九條規定：對破產人的特定財產享有擔保物權的權利人，對該特定財產享有優先受償的權利。②從而可以得出結論：關于破產企業破產前所欠繳的稅款應當在擔保物權權利實現后進行清償，但其清償順序還是優先于普通債權的。再看我國《稅收征收管理法》的規定，我國《稅收征收管理法》第四十五條：稅務機關征收稅款，稅收優先于無擔保債權，法律另有規定的除外；納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行。③

然而無論是《稅收征收管理辦法》還是《企業破產法》其立法本意都是促進經濟和社會發展，維護市場經濟秩序。《稅收征收管理法》的一個基本前提假設就是納稅人能夠正常的經營，并在企業正常經營狀態下，國家通過稅務征收來調節經濟，進行收入再分配，可以說稅收是取自于民用之于民。有一個比較形象的比喻“稅收是養雞生蛋，而不是殺雞取卵”，只有企業能夠長久的經營下去，才能持續的納稅，才能增加國庫收入用于其他方面的建設，實現稅收的用之于民。當對破產企業進行清算時，若稅款的清償順序排在普通債權之前，以其特殊的地位與民爭利，對破產企業而言，無異于被敲骨吸髓，既不符合兩法之精神，也不利于健康的市場規則的建立，從社會學角度看屬于本末倒置，對良好社會秩序的形成會造成一定的傷害。若企業瀕臨“死亡”破產程序啟動，此時企業已經處于非正常經營狀態，已經喪失了盈利的可能，真所謂自身難保，何談為他人做貢獻。

當企業進入重整程序，管理人基于對債權人利益的保護而處置企業財產或者繼續經營部分企業業務的行為也屬于一種自保行為，不屬于真正意義上的正常的經營行為，而在此期間產生的稅務在最終進入清算程序時也應當不具有優先性。因此筆者認為對于破產企業，其破產前所欠繳的稅款，以及破產重整期間管理人基于對債權人利益的保護而處置企業財產或者繼續經營部分企業業務而產生的稅務，一旦最終進入了清算程序進行清算，上述未繳納的稅款均應排在第三順位進行清償方不離法之本意。

三、結語

由于我國破產法發展時間較短，配套制度不健全，因此還有許多地方需要完善。但隨著我國經濟不斷地發展和人民思想的轉變，以及政策的支持，筆者相信我國破產制度將要迎來自己的春天。以上筆者僅就自己在實務中所遇到的問題進行探究，可能還有許多其他比較重要的問題被疏漏，并且又由于篇幅較短，所列問題解析不夠深入，不足之處還望諒解。

注釋：

①王富博.破產立案制度之我見[N].人民法院報，2017-01-26.

②《企業破產法》第一百零九條.

③《稅收征收管理法》第四十五條.