基本養老保險全國統籌的阻礙因素研究綜述

毋紹童

【摘 要】在我國社會人口加速老齡化的大背景下，建立和完善社會養老保險制度成為我國目前需要面對的現實挑戰。雖然我國的社會養老保險制度已經具備一定的保障功能，但制度的實際運行中仍然有著諸多問題。其中，最大的問題就是養老保險的統籌層次較低。我國目前的養老保險已經實現基本的省級統籌，但省際間由于經濟發展水平、基金支付水平、基金結余等因素導致不同地區間的養老保險難以統籌。因此，加快推進養老保險的全國統籌成為制度改革的必然選擇。但由于全國統籌涉及全國范圍，需要各方面的協調，在實際實施過程中面臨著許多阻礙與困難。針對我國的實際國情統籌層次的提升乃我國的特殊難題，國外學者對問題的研究較少，所以本文主要通過對國內有關學者的研究結果進行整理，對阻礙全國統籌順利推進的因素進行思考，以期得到一些啟示。

【關鍵詞】基本養老保險；全國統籌；統籌層次

一、引言

老齡化社會是指在一個國家或地區中，60歲以上的人口占總人口的比重超過10%，或65歲以上人口占總人口的比重超過7%。截止到2010年11月，我國60歲以上的老年人口數達到了1.78億，占全國總人口的13.26%，說明我國已經進入老齡化社會。國家統計局人口預測2030年我國人口將會達到15.29 億，其中60歲以上的老年人口將占總人口的21.93%。

很明顯，如今我國面臨的社會老齡化問題日益嚴峻，雖然我國已初步建立起省級統籌的養老保險模式，但由于其地區間的經濟發展不平衡、資源分配不均等以及制度碎片化的原因，省級統籌已經無法滿足老齡化社會所帶來的一系列挑戰。全國統籌作為養老保險體系最高層次的統籌模式成為進一步有效解決人們養老保險問題的合理途徑。

早在1991年，我國就已經正式提出要全面實現養老保險的社會統籌。到2010年，《社會保險法》明確提出“基本養老保險基金要逐步實行全國統籌”。再到2017年十九大報告提出“盡快實現養老保險全國統籌”，諸多的政策法規表明了我國要加快全國統籌順利開展的決心。但在實際的實施過程中，又面臨著體制障礙、地區利益、責任主體模糊等一些阻礙因素。

二、國內研究現狀

（一）基本養老保險全國統籌的內涵

鄭功成（2008）基本養老保險全國統籌概括為“在國家相關法律法規的指引下，以全國范圍內統一制度安排、統一調劑使用基金、統一經辦管理、統一信息系統為主線，實現全國基本養老保險事業的統籌協調發展?！?/p>

卞聽韻（2014）認為基礎養老金全國統籌，是指由中央政府向各地方政府統一籌集基礎養老金，并調劑和發放給退休人員，保障其基本生活水平。

褚福靈（2013）則認為基本養老保險的全國統籌就是在科學發展觀的指引下，實現基本養老保險事業在全國范圍內的統籌協調發展，包括基本養老保險制度、基金、管理、技術等層面的全國統籌。

王雯、黃萬丁（2016）認為各省（直轄市、自治區）的養老保險繳費都集中到中央， 由中央一級進行繳費的收入、管理以及支出，這樣的模式就是基礎養老保險的全國統籌。此外，他們還認為全國統籌的基金只含有社會統籌部分，所以基本養老保險全國統籌的基金需要在全國進行風險的分擔。

（二）基本養老保險全國統籌必要性

鄭功成（2010）認為城鎮職工基本養老保險制度的主要問題是區域分割、統籌層次低。這種狀態容易造成地區間的利益不平衡、機會不均等，影響了養老保險的健康發展，不利于公平市場環境的形成。

鄭功成（2015）把阻礙養老保險事業發展的原因歸結于統籌層次低，因為地方之間的分割統籌導致養老金實際繳費負擔產生的區域失衡，打破了養老保險基金公平籌資和市場經濟自由開放競爭的原則，所以要推進我國養老保險的發展勢必要建立全國統籌的基本養老保險制度。楊?。?013）認為全國統籌可以從根本上解決地區之間養老保險制度負擔比的差異所導致的一系列問題，可以使社會統籌制度走上科學發展的道路。

褚福靈（2013）認為在地方統籌的背景下，統籌層次會出現地方制度各行其道、養老負擔難以平衡和基金的使用率低、基金規模小和存儲不集中、養老保險關系轉移續接不順暢等一系列問題，所以必須進行基本養老保險全國統籌。

黃景容（2013）提出省級統籌將全國養老保險劃分為31塊以上的區域。因為地區間的經濟發展狀況、基金的覆蓋范圍、替代水平以及收支情況、人口結構的差異，還有各區域間的維護自身利益行為，導致勞動力無法自由流動，阻礙了全國勞動力統一市場的形成。

（三）基本養老保險全國統籌過程中的阻礙因素

盧建平（2014）認為全國統籌的一大障礙是各地區之間的利益得不到平衡。陳元剛、李雪（2010）認為全國統籌受到不同地區人們生活水平不同以及繳費率、替代率的地區間差異等因素的阻礙作用。葛衛（2009）同樣認為，不同地區經濟發展不同以及對自身利益的保護，還有中央和各?。ㄖ陛犑?、自治區）之間責任主體不明確導致養老保險全國統籌難以順利實施。

鄭秉文（2013）指出無論在經濟發達地區還是欠發達地區，都會出現“上一級政府”推脫，沒有人愿意承擔最終責任的現象，由于該現象的出現，基本養老保險全國統籌實施艱難。

王茜（2010）提出阻礙全國統籌主要有三方面因素：一是制度本身方面，“財政分灶”的制度導致中央和地方的財權、事權不能匹配；二是各地區之間維護自身利益實行地方保護的經濟制約；三是財政因素，由于個人賬戶的空賬問題導致沒有確定的主體來為此承擔責任。

三、述評

通過以上文獻資料可以看出，阻礙基本養老保險的全面統籌實施主要有三方面因素：

一是制度、體制存在缺陷。根據全國統籌的政策制度設計，養老保險由中央復制制定宏觀政策，地方政府根據自身特點、本地經濟水平以及居民收入水平制定具體細則。但由于地區之間的繳費基數、繳費率不能統一，所以制度碎片化嚴重，較難進行統一管理。此外，“財政分灶”的體制中央和地方的財權、事權不能匹配。

二是地方政府維護自身利益實行自我保護。養老保險全國統籌涉及最直接的問題就是利益問題，無論是省際還是省內，利益問題都無法平衡，地方政府以及省級政府都只會先關心自身利益是否受到損害，導致統籌任務難以開展。

三是責任承擔主體模糊。上級政府往往不愿意承擔最終責任，不愿意把統籌層次提高到自己這一級，這樣就可以做到把資金留在本地區內的同時不用承擔最終。

【參考文獻】

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