以村民自治為核心構建新型鄉村治理體系

周鐵濤

【摘 要】在自治、法治、德治并行的鄉村社會，德治的傳統已經打破，法治的權威尚未完全樹立，鄉村治理仍然面臨多重困境。村民自治以村民參與為基礎，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國家法治為保障，是農民自我管理的基本制度，是承載農民權利的重要載體，是國家與村民矛盾的緩沖帶，應以之為核心構建自治、法治、德治相結合的新型鄉村治理體系。其路徑包括：創新農村政治文化，優化鄉村治理政治生態；加強基層政權建設，把牢農村治理轉型方向；創新村民自治機制，提高村民政治參與效能。

【關鍵詞】鄉村治理；村民自治；法治；德治

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大部署，提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出要加強農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。在現代鄉村治理中，村民自治以村民參與為基礎，以倫理道德為基石，以民主自治為核心，以國家法治為保障，應以之為核心構建自治、法治、德治相結合的新型鄉村治理體系。

一、鄉村治理面臨的多重困境

法律是成文的道德，道德是內心的法律。法律和道德都具有規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用。目前的鄉村治理，法律是準繩，道德是基石，法治和德治應該是相互補充、相互促進、相得益彰的，但是，在自治、法治、德治并行的鄉村社會，德治的傳統已經打破，法治的權威尚未完全樹立，整個鄉村治理仍然面臨多重困境。

（一）鄉村法治面臨的困境

全面依法治國進程中，國家通過自上而下的方式將公權力引入法治化軌道，形成嚴格執法、公正司法的法律運行格局，與此同時，全民守法的氛圍日趨濃厚。但是，就整體形勢而言，基層治理的法治化水平仍然偏低，基層執法、司法人員不得不在個案的處理中“變通”法律的適用，甚至，有時還不得不借助鄉土社會的傳統規則來化解矛盾糾紛，鄉村法治的權威地位仍然面臨著各種挑戰。

一方面，特定的鄉村社會治理環境使基層政府的依法行政難以形成常態。后稅費時代的鄉村社會，農民觀念快速更新，義務本位觀轉向權利本位觀，矛盾糾紛向政府轉移成為新常態。源于壓力型體制下以“維穩”為基礎的鄉村治理要求，“不出事”成為基層政府的頭等大事，個別農民抓住政府的“軟肋”，各種訴求都希望通過“上訪”解決，使基層政府不得不“靈活處理”。在今天的農村基層，鄉鎮財政原本捉襟見肘，基于屬地管轄規則花在接訪和息訪方面的費用卻占了很大一部分。從經濟的角度考慮，即使村民的上訪沒有法律、政策依據，如果堅持，甚至進京上訪，政府還是不得不花費人力、財力接訪，接回來后又要想方設法息訪（多數是通過金錢補償的方式解決），以免再次上訪。同樣是花錢補償，接訪后再息訪的“要價”可能更高，與其將維穩資金花在接訪途中，倒不如在上訪前直接“擺平”，由此“花錢買平安”倒成“理性”選擇，放棄了對法治原則的堅持。長此以往，上訪者個人不當得利事小，破壞國家法律權威事大，很容易讓人產生“不管什么事情，只要去找政府，總會有個‘說法”的錯覺，社會治理成本不斷上升，社會調控的法治化權威化并未顯現。

另一方面，傳統觀念的影響及偶爾存在的裁決不公使公正司法難以獲得共識。長期生活于農村社會的居民，依靠傳統規則基本能維持村域范圍內的社會秩序，對法治的渴求并不強烈。農民對法律的需求更多地源于農村市場的開放和人口的流動，在熟人社會向半熟人社會轉型的過程中，農村傳統治理規則開始于國家法律接軌。即便如此，農民仍然很少主動去學習法律知識，即使通過電視、網絡、手機等媒介了解一些基本常識，也只是一知半解。在矛盾糾紛處理上，農民習慣于按傳統習俗講“理”，正是這種“理”，使得閉塞的農村可以在國家法律尚未融入并形成法治化治理機制時亦能安定有序。當法官依據法律的實體和程序規則作出裁決時，法律的結果可能由于證據保存、舉證責任等規則而與農民的“理”不吻合，產生對司法的不信任。一個違法事件損害的可能僅僅是某個人、某個群體的利益，但一次不公正的裁決，損害的則不僅僅是個體的權利，更會危及到整個社會的正義預期。從農民法律認知的視角考察，他們很少去翻閱各種專業資料，他們對法的認識和評價更多地來源于親身經歷或者道聽途說的各種案例。很多人不愿意去打官司，除了成本大、怕麻煩和自己對法律了解不夠外，最關鍵的原因是他們害怕打不贏官司，而打不贏官司的各種因素中，最擔心的又是“人情案”和“關系案”。實踐中，個別案件審理中司法權力的尋租可能嚴重影響裁判的公正性，導致農民對司法公正缺乏認同。

（二）鄉村德治面臨的困境

隨著改革進一步深化，城鄉界限被打破，在日益增多的經濟社會交往中，人與人之間的交流更趨頻繁，農村農民保留著的傳統倫理道德觀念受到來自各個方向觀念的沖擊，在與西方自由化思想接觸的過程中，農民淳樸的道德品質很容易受到“利益至上”、個人主義等腐朽思想和不良行為的侵蝕，從而影響社會主義道德規范的實施和農村社會的進步，有些地方甚至出現了經濟越發達，人們道德文明素質越下降的反差現象。正是由于受客觀環境及各種腐朽思想的負面影響，農村道德環境受到污染，再加上農民利益訴求多元化，個別地方農村道德觀念開始蛻變，部分農民經濟意識增強，政治意識弱化；利益意識增強，公共意識弱化；自我意識增強，社會意識弱化；開放意識增強，道德意識弱化。部分農民的社會正義感、責任感淡化，榮辱觀、是非觀混亂，國家和集體觀念淡化，極端個人主義滋長，誠信缺失。

當前的農村社會德治的運行中，社會賞罰機制的萎縮是一個不可忽視的缺陷。行政的、法律的、經濟的、歸屬的賞罰，在一定程度上能引導人們的價值追求，倡導積極進步的價值取向，抑制消極落后的價值取向，規范道德行為，實現抑惡揚善，從而推動道德進步。然而，目前農村社會賞罰的混亂，賞罰機制的萎縮，已經對農民的價值取向和行為選擇起到了明顯的負面影響。當不道德行為不能得到懲罰時，又變相地形成了對惡的鼓勵和對善的打擊的氛圍。法律的懲處似乎有力，卻不得不被“變通”；經濟的賞罰最為直接，但其力度有時不足以止惡揚善；歸屬的賞罰，源于社會輿論與內心信念，在利益追求面前顯得蒼白無力。在賞善罰惡不力、不明甚至顛倒錯位的社會環境下，違規者得多于失，無法引導和迫使他們從善，誠信者卻得不償失，在利益的驅動下，農民難以找到自覺遵循道德準則的理由。

二、村民自治在鄉村治理中的定位

《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。作為億萬中國農民的創舉，村民自治自發源以來，通過村民的自我管理有效維護了鄉村經濟社會秩序，維護了基層穩定，在現代鄉村治理中，村民自治正成為承載農民政治參與權利的重要載體，其價值和功能將日趨顯現。

（一）村民自治是農民自我管理的基本制度

影響村民自治制度的產生的歷史性因素包括家庭聯產承包責任制的興起和人民公社制度的逐步空殼化。家庭聯產承包責任制的興起，逐步理順了農村最基本的生產關系，使農民獲得了生產經營自主權，解放了生產力，不僅大大提高了農民的經濟收入，發展了農業生產，而且根本性地改變了人民公社時期形成的農民與國家關系，調動了農民自身的積極性。與此同時，家庭聯產承包責任制打破了過去高度集中的經營管理模式，農民有了經營自主權，隨之也就要求了政治、文化、社會等方面的自主權。可以說，家庭聯產承包責任制從一開始就不僅僅是農村經濟領域的重要變革，它對農村政治和社會領域的沖擊也是巨大的。隨著家庭聯產承包責任制等一系列農村經濟體制改革的普遍推行，農村社區經濟、社會的獨立地位日益彰顯，以“政社合一”為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎而逐步空殼化，最終于1983年被廢止，人民公社退出歷史舞臺。人民公社體制雖然曾努力使國家行政權力深入到農村的基層社會，但最終并沒有實現鄉鎮以下的行政化。與此同時，國家也沒有及時創建新的治理方式，因而在一些地方很長時間內基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態，農村社區公共權力和基層組織出現某種程度的“真空”，導致宗族、迷信、惡勢力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設施破敗落后，民間糾紛此伏彼起。面對著農村社會這種經濟上發展和政治上失控的狀況，國家需要確立適應新經濟狀況的鄉村社會治理制度，鄉政村治體制也就隨之產生。村民自治就是在這一背景下為維護農村社會穩定、彌補國家制度真空而產生的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治制度。①

村民自治是由全體村民民主選舉出的自治機構，在憲法和法律規定的范圍內，通過民主決策、民主管理和民主監督對本村事務實行自我管理、自我教育、自我服務的一種農村基層治理模式。就性質而言，村民自治不是理論上的地方自治，也不是國家消亡以后的社會自治，而是一種基層群眾性自治，其內容涉及經濟、政治、文化和社會生活各個方面，是多層次、多維度的綜合性概念。它具有群眾性、自治性和直接民主的性質。由于“它的權能范圍只是在村莊內”，而“不涉及到政務層面”因此“不能算是政治民主，只能說屬于社會民主、民間性的民主，具有濃厚的鄉土色彩，屬于草根民主”②。然而，當這種“草根民主”得到國家法律確認并予以規范后，就成為了制度內的正式民主。事實上，村民自治的探索、推進和發展過程，也是我們黨不斷探索和創新對農村工作實現領導的過程。村民自治的實施創新了鄉村治理模式，給黨對農村的領導注入了生機和活力。村民自治的推行，把黨的群眾路線從制度上加以固定，從機制上加以約束，廣大農民充分享有了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，使黨組織贏得了廣大人民群眾的信任，提高了黨在群眾中的威信，從而為黨領導和支持人民當家作主找到了合適的方法和途徑。

（二）村民自治是承載農民權利的重要載體

村民自治制度的發展以村民委員會組織法的兩次立法為界限，大致可以劃分為三個階段：第一階段是《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布前的十年，第二階段是從1988年到1998年11月4日修訂后的《村民委員會組織法》正式頒布這十年，第三階段是1998至今。《村民委員會組織法》的頒布使我國結束了草根民主無法可依的局面，與該法實施相伴隨的是我國村民自治在實踐中取得了一系列新成就、新特點，主要表現為六個方面：一是村民自治制度日趨法制化；二是村民自治制度日趨普遍化撒；三是村級民主選舉日趨規范化；四是村級民主決策日趨制度化；五是村級民主管理日趨完善化；六是村級民主監督日趨經常化。③在這三個階段中，村民自治制度從建立到逐步完善、推廣始終與農民民主意識的覺醒和提高相伴隨。

《村民委員會組織法》的實施客觀上保障了農民的民主權利。實行村民自治，是我國農民直接參與的基層民主制度，也是我國參與范圍最廣、規模最大的社會主義直接民主制度。村民自治的實施，改變了農村基層干部的授權基礎，村干部不再由上級任命，而是由村民選舉。只有獲得村民信任的人才可能順利當選，村民不滿意的村干部可能在下一次選舉中落選，這樣就對村干部形成了壓力機制和監督機制，使村干部在做出各種決策時都要進行利益平衡，盡量照顧最大多數人的利益，使各種利益在沖突中達成妥協，并在一定程度上遏制了村干部的各種謀利沖動。它使億萬農民當家作主的民主權利在基層社會生活中得以實現和保障。實行村民自治對于農民來說，最重要的是培養了農民的現代民主政治主體意識和能力。廣大農民直接參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，自己管理自己身邊的經濟、政治和社會事務，主人翁地位得到顯現，主人翁作用得到發揮，主人翁感受更現實。同時，村民自治這一代表中國農村民主政治發展方向的新生事物，其強大的生命力，為全社會民主政治進程提供了支持，對整個國家的民主政治建設產生了巨大的推動作用，也促使廣大人民群眾更加認清自己在國家和社會中所處的位置，激發參政議政、當家作主的政治熱情，增強了民主意識，提高了民主素質，行使了民主權利。

村民自治對國家民主政治的實施提供了直接的示范效應。正如徐勇所說：“草根民主的價值不僅在于提供了一套規則和程序，更重要的在于它為國家政治生活提供了一種示范。如果連‘泥腿子都知道要秘密寫票、無記名投票，作為國家權力機構的人大會議的舉手表決不是有些相形見拙了嗎？如果村委會主任只有通過選舉才能獲得權力的合法性，那么，其他的村官以至更高層次官員的合法性權威又應該怎樣建立呢？如果村里的公共事務都必須公開，與更多人的重要利益密切相關的國家政務是否更應該公開呢？”④今天看來，己廣泛運用于村委會選舉的各種選舉規則和方法，如，“海選”制度、秘密劃票、候選人競選演講等，已成為社會普遍接受的民主選舉形式，并逐步擴展到各種選舉中，成為一種民主規范。正如金太軍所說，村民自治“為制度層面和行為層面的國家民主和社會民主的發展，提供了強韌的文化支撐和精神動力，它對中國政治發展的意義是極其深遠的，對現在的政治權力結構和體制以及與之相適應的政治文化模式，則又構成了一種有形無形的壓力和挑戰”⑤。

（三）村民自治是國家與村民矛盾的緩沖帶

中國數千年的封建制度是以政權控制社會政治，以族權控制社會基層，以神權控制意識形態，以夫權控制倫理家庭。事實上，在治理古代鄉村社會的權力體系中，除一開始就包含有自上而下的行政因素之外，還具有鄉村社會成員自我管理內部事務、寓于社會之中的自治權因素。古代鄉村權力體系從來就是具有行政權與自治權并存的二元性特征。也就是說，在傳統中國，國家與基層鄉村社會是相隔離的。自上而下的國家權力沒有也不可能全面介入以小農經濟為基礎的分散性日常社會生活。具有自治組織功能的家族社會也只能在一個較有限的地域社區里形成自治共同體，而國家和社會從來都不會也不可能絕對分開。

村是我國農村社會的最基層單位。村的穩定與否，直接關系到農村以至整個國家的穩定。鄧小平曾指出：“中國有百分之八十的人口在農村，中國穩定不穩定首先看這百分之八十穩定不穩定”。開展村民自治，實現農民群眾自我管理、自我教育、自我服務，大大激發了農民群眾的主動性、積極性和當家作主的責任感，促進了農村社會新秩序的建立，為農村社會的穩定提供了組織制度的保證。實行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協調各種利益關系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強了解決內部矛盾的自我調節能力。同時，村民自治的實行，又推進了農村社會生活的民主化，提高了農民對基層公共事務和公益事業的關心度，農民以極大的熱情投入到各種精神文明創建活動中。在此基礎上，廣大農民思想境界得以提高，精神面貌得以改變，黨群干群關系得以密切，人際關系得以和諧，從而保持了農村社會的穩定，進而為全社會的穩定提供了堅實的基礎和有力的支持。

村民自治是根據中國國情對基層民主道路和形式的一種探索，是億萬農民群眾在中國共產黨領導下，對民主形式和途徑的主動選擇，是國家治理農村方式的重大變革。這種探索和選擇，創造性地豐富和發展了馬克思主義的社會自治理論。作為億萬農民的偉大創舉，村民自治的興起和發展，不僅創新了農村社會主義現代化建設的理論思想，而且為農村基層政治實踐帶來了巨大的變化。作為載體的《村民委員會組織法》以合法的形式確定和維護著村民自治這一制度的貫徹，其實踐成就和理論意義不可估量。

從《村民委員會組織法》立法來看，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”國家的意圖是在“鄉政村治“格局下，利用村委會成為國家與農民之間的中介組織，許多矛盾和沖突通過它的上傳下達加以緩和和整合。

三、以村民自治為核心構建新型鄉村治理體系

鄉村振興，治理有效是基礎。新型鄉村治理體系的構建要堅持以自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。在鄉村“三治”體系中，村民自治是有國家法律保障的具有中國特色的農村基層民主自治制度，是法治、德治的載體，也是法治、德治相結合的連接點，應通過創新村民自治機制實現“三治”的融合。

（一）創新農村政治文化，優化鄉村治理政治生態

1.創新農村政治文化

農村政治文化是指生活在農村社區的人們關于政治現象的思想、觀點、知識和心理，以及與政治有關的社會風尚、習慣、倫理道德和傳統觀念等。它具有較深刻的傳統習慣性，是人們從事各種政治參與活動的文化心理基礎。“溥天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣”。⑥傳統社會人民的臣民意識根深蒂固。儒家雖然也提倡“民本”，并有“民貴君輕”的論斷，但這與“民主”思想實是迥然相異的，不過是一種維護封建君主專制制度的說辭而已。以等級倫理為基礎的傳統政治文化，漠視個人的權利和價值，有的只是絕對的權力與絕對的服從。受義務本位意識文化積淀的影響，少數農村基層干部在制定政策措施時，仍以治者自居，一味地強調村民該做什么、該如何做，忽視了村民該享有的權利。從農民個體層面來看，簡單樸素的服從觀念使其缺乏個體意識，只關注義務，只是聽從于行政命令或尊者、長者的訓示，不會考慮去積極主張自己的權利，即使有情緒也被義務本位思想壓抑著，而當這種情況無法再控制時，可能就引發了惡性刑事案件。

要提高農民的政治參與意識應剔除傳統文化中的臣民意識，培育現代社會的權利意識。我國憲法規定“人民當家作主”，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，但是這種民主思想并未完全取代農民頭腦中的“臣民意識”。大多數農民并沒有能夠意識到自己是政治意義上的人民，沒有意識到自己是社會政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經濟和社會權利。要提高農民政治參與意識應創新農村政治文化，為農民政治參與營造良好的氛圍。首先，要加強大眾傳播媒介的引導。要通過大眾傳播媒介特別是電視為農民輸送現代民主法治思想，使農民知道政治參與是自己管理村務的基本權利，要通過典型的個案及其分析為農民闡明政治參與的價值。其次，要通過農村民主實踐營造政治參與氛圍，要使農民通過自己或周圍群眾的政治參與活動感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習慣。

2.提高農民政治參與能力

農民素質相對較低使得其在政治參與方面存在諸多困難，直接影響到農民的參政質量。要通過教育提高農民的文化素質，增強其理性意識，提高其民主參政的能力。由此，要對農民進行民主法治教育，使廣大農民的民主法治觀念有所增強，使農民的政治參與始終在法律的范圍內運行，從而減少農民非制度化政治參與行為。

培育新型農民是鄉村治理轉型最本質、最核心的內容，也是農村民主政治建設和提高農民政治參與意識的當務之急。首先，要大力發展農村教育，使農民掌握現代化的民主科學知識，做一個理性的公民。除了讓農民掌握基礎的文化科學知識之外，還必須在農民中普及參與政治知識，具備一定的政治知識是公民理性地參與政治生活的必要前提。其次，要對農民進行法治教育。現代社會是法治的社會，市場經濟是法治經濟，必須提高農民的法律觀念和意識，讓農民懂法、守法，依法表達自己的利益。再次，要培養農民的制度化意識和程序化意識，使他們的政治參與在制度化軌道上運行。只有農民的制度化政治參與意識形成了，他們才能自覺地擯棄非制度化參與，才能成為政治上成熟的公民。此外，政府應采取各種方法努力消除長期以來社會對農民的偏見，提高農民的社會地位，給農民自在生活的尊嚴，全力體現黨和國家對農民階層的“人文關懷”。與此同時，還要注重對農民政治參與能力的培養，在提高文化素質的同時，還要培養其投票選舉、上訪交涉、訴諸輿論等方面的能力，綜合起來就是要培養其利益的表達和維護的能力。

（二）加強基層政權建設，把牢農村治理轉型方向

新型鄉村治理體系建設是中國特色社會主義鄉村發展道路的重要組成部分，需要有國家政權的主導，以把牢方向。加強基層政權建設，把牢農村治理轉型方向，是以村民自治為核心構建新型鄉村治理體系的重要前提。

衡量一個國家的民主程度，固然要有一套完整健全的民主體制，更重要的是要關注民主的動態運行過程，特別是這個民主過程之中是否具備一種穩定政治秩序的制度框架。⑦作為國家政權的神經末梢，基層政府最基本的職能是代表國家管理好農村，維持農村社會最基本的生產生活秩序。隨著后稅費時代來臨，鄉鎮的職能開始轉變，新一輪鄉鎮機構改革將新形勢下基層政權組織的職能明確定位為“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧”，理順了農村基層政權的管理體制。鄉村治理問題的關鍵在于通過建設服務型支付，讓農村居民在公共服務供給、社會秩序維護、沖突矛盾化解等領域充分發揮基礎性作用。這樣，既能降低政府直接控制農村的成本，減少政府管不勝管的尷尬與失敗，也賦予了農村內部活力。這種治理的基本前提就是基層政權要把牢農村治理轉型的民主化方向。可以說，鄉鎮權力的行使影響著國家政權同廣大農民的關系，影響著黨的方針、政策能否在農村地區得到有效貫徹，也影響著廣大農民對國家、政府的信任，是農村善治目標能否實現的關鍵。

在長期的實踐中，鄉鎮政府實行的是一種壓力型的工作模式，在這一模式下，鄉鎮為了完成上級下達的各項指標而疲于奔命，不得不采取量化分解任務的管理方式，缺乏積極性、主動性和創造性。統籌城鄉發展戰略下，基層政府似乎得到了“解脫”，但是國家的一系列舉措仍然需要基層政府實施。與此同時，隨著村民自治機制的不斷完善和村民民主權利意識覺醒，原有體制下基層政府政府對農村的控制力日漸減弱，鄉鎮對村域發展更多的只能是指導、支持和幫助。如何創新農村基層治理，指導村域發展符合國家戰略的基本方向，引導農村社會治理由倫理化機制向法治化機制轉型，正成為基層政府新的使命。

加強基層政權建設，要科學設置鄉鎮機構，構建簡約高效的基層管理體制，健全農村基層服務體系，夯實鄉村治理基礎。

在健全鄉鎮機構方面，要面向服務人民群眾合理設置基層政權機構、調配人力資源，不簡單照搬上級機關設置模式。要根據工作需要，整合基層審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層。

在創新基層管理機制方面，要明確縣鄉財政事權和支出責任劃分，改進鄉鎮財政預算管理制度。推進鄉鎮協商制度化、規范化建設，創新聯系服務群眾工作方法。推進直接服務民生的公共事業部門改革，改進服務方式，最大限度方便群眾。推動鄉鎮政務服務事項一窗式辦理、部門信息系統一平臺整合、社會服務管理大數據一口徑匯集，不斷提高鄉村治理智能化水平。同時，要健全監督體系，規范鄉鎮管理行為；改革創新考評體系，強化以群眾滿意度為重點的考核導向。

在健全基層服務體系方面，要制定基層政府在村（農村社區）治理方面的權責清單，推進農村基層服務規范化標準化。整合優化公共服務和行政審批職責，打造“一門式辦理”、“一站式服務”的綜合服務平臺。在村莊普遍建立網上服務站點，逐步形成完善的鄉村便民服務體系。大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務。

（三）創新村民自治機制，提高村民政治參與效能

亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中認為：“政治制度化程度低，而政治參與度高的社會，政治不穩定；與此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治參與度低，則社會比較穩定”。⑧創新村民自治機制，提高村民政治參與效能，是以村民自治為核心構建新型鄉村治理體系的重要內容。

1.創新民主機制，推進鄉村協商民主治理

社會主義民主政治的建設，必須著眼于實效，著眼于調動基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運行機制的完善。正是基于這種認識，早在上個世紀八十年代，一些地方結合農村的實際情況，建立了村民代表會議制度。這一創新既體現了基層民主的原則，保證了村民行使當家做主的權力，又切實可行，便于操作，提高了民主議事的質量。1998年制定的《村民委員會組織法》以法律的形式確認了這一制度，在之后的村民自治實踐中，通過村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長和農村黨員）的參與，逐步啟發、培養、提高了村民的民主意識，為后來以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅實的基礎。

村級治理的權力體系結構中，村黨組織領導下的村民會議和村民代表會議是農民直接行使民主權利的基本形式。隨著行政村規模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，如何結合基層實際，探索一種既符合《村民委員會組織法》所規定的民主制原則，又便于操作的村民會議組織形式，已成為推進村民自治亟需解決的問題。做實村民代表會議制度，落實村民代表參與村級治理的權力，已成為新時期實現農村基層民主的重要機制。

探尋村級民主的有效路徑是村域公共權力回歸本位的關鍵。農村基層治理理論由“選舉民主”到“參與民主”再到“協商民主”的發展，反映了農民民主觀念的不斷更新和政治要求的不斷提升。但是，整體而言，今天的村民仍然缺乏民主自治的能力和熱情。在筆者所關注的湖南益陽農村，在市委市政府的主導下，于2012年開始大力推進“四位一體”村級治理改革，各個行政村都建立起村民議事會和村務監督委員會，在一定程度上激發了村民參政的熱情，增強了現代參與民主、協商民主理念。但是，絕大多數村的議事會和監督委員會的成員，每參加一次會議，均要領取數額不等的“工資”，否則，很容易出現“請假”較多的情況。表面上看，這些村級治理的直接參與者領取“誤工費”或“辛苦費”很正常，實際上，他們是基于選民信任選舉產生，代表一定數量的選民參與村級治理，是村民自己管理自身事務的一種民主形式，拿“工資”具有不合理性。之所以給他們發“工資”，原因很簡單，如果不補貼，開會就很難組織起來。可見，今天的村民，主動參與村級治理的村民自治理念尚未形成。盡管如此，益陽農村“四位一體”模式的推行仍然在很大程度上激活了村治主體的動能，調動了農民參政的積極性，通過形式創新，讓農民代表參與民主管理、民主決策，減少了村內矛盾，同時也強化了村黨支部和村委會的組織權威，為下一階段進一步推進農村治理法治化奠定了群眾基礎，積蓄了力量。

2.完善村民代表制度，提高農民政治參與效能

村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實行農村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養和實踐的場所，有利于農民群眾民主素質的提高，有利于增進農村干部決策的民主性和科學性。隨著基層民主政治不斷發展，新型城鎮化加速，直接選舉僅僅只能是農民政治參與的基本形式，在多元利益的驅動下，農民對民主決策、民主管理、民主監督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農民參與基層治理成為時代的呼喚。在行政村規模擴大，村民會議難以組織的前提下，通過做實村民代表會議制度，充分保障農民的民主參與權利成為新時期農村治理的重要內容。

通過民主實踐引導村干部及農民群眾更新觀念。傳統觀念影響下的農村基層治理至少存在兩個方面觀念意識的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識，“家長制”“經驗式”管理意識較強，習慣于獨斷專行，即使近年來農村民主氛圍增強，涉及村內重大事務的決策也多是村支兩委干部討論通過，很少召開大會專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識，盡管對自身選票的作用已有所認識，在村內事務管理中卻“事不關己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級事務治理，自己坐享其成。應通過村民代表會議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級治理中來，提高民主治理能力，增強民主參與實效。同時，也可通過村民代表會議讓村干部們關注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會議運行機制，規范村級治理。實行民主自治和直接民主有一個發展過程，村民代表會議應該進一步健全議事工作制度，明確權利和義務，調動基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當家做主的權利，實現村民的自我管理，自我教育，自我服務。要規范村務公開，增強村委會工作的透明度，強化農村干部的民主意識和公仆意識，增強干部的責任感和廉政勤政意識，密切干群關系，提高村委會的凝聚力，為廣大農民群眾通過村民代表會議參與基層治理創造條件。

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