公共財(cái)政視角下的基本公共服務(wù)均等化研究

官素霞

【摘 要】公共財(cái)政在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化改革過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)保障作用。從公共財(cái)政的視角研究我國基本公共服務(wù)均等化改革，對(duì)推動(dòng)社會(huì)公平具有重要意義。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)深入分析我國基本公共服務(wù)均等化改革存在的公共財(cái)政問題，從而提出解決問題的相關(guān)財(cái)政對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)均等化；財(cái)政；公共財(cái)政

一、基本公共服務(wù)均等化與公共財(cái)政之間的內(nèi)在聯(lián)系

“取之于民、用之于民”是我國公共財(cái)政的基本特征之一，決定其在基本公共服務(wù)均等化中的重要作用。基本公共服務(wù)均等化作為政府必須完成的責(zé)任，首先要考慮“錢從哪里來的問題”。按照布坎南的觀點(diǎn)，財(cái)政均等化（fiscal equity） 也即具有相似狀況的個(gè)人能夠獲得相等的財(cái)政剩余，是指政府通過財(cái)政為全體社會(huì)成員提供無差別的、一視同仁的公共物品或服務(wù)。由此可見，基本公共服務(wù)的供給應(yīng)由政府財(cái)政主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的職能。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)大體均等化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政公平分配所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)之一。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政分析

（一）公共財(cái)政對(duì)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化改革的投入總量相對(duì)不足

基本公共服務(wù)的均等化必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，不能超越現(xiàn)有的國情和財(cái)力[1]。改革開放以來，我國財(cái)政收入有了較大幅度的增長，國家財(cái)政一般公共服務(wù)支出也逐步增長。從表1可以看出，國家財(cái)政一般公共服務(wù)支出從2007年的8514.24億元增加到2015年的13547.79億元。特別是近十年來我國加快改革財(cái)政管理體制，不斷完善公共財(cái)政制度，逐步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整稅收返還和財(cái)政補(bǔ)助政策，為基層基本公共服務(wù)均等化提供了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，社會(huì)預(yù)期的基本公共服務(wù)均等化任務(wù)越來越艱巨，對(duì)該領(lǐng)域的公共財(cái)政支撐要求越來越高。但我國仍然存在基本公共服務(wù)供給不足與群眾需求全面快速增長的矛盾，突出表現(xiàn)在政府對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入不足。對(duì)比近十年有關(guān)數(shù)據(jù)，一般公共服務(wù)支出占國家財(cái)政支出的比例不僅沒有提高，反而在逐年下降。從表1可以看出，2007年一般公共服務(wù)支出占國家財(cái)政支出的比重達(dá)到17.10%，但到2015年比重下降至7.70%。這基本與我國財(cái)政收入增速放緩相一致。2011年我國財(cái)政增速達(dá)到25%的高位，到2015年降至5.8%。因此，在剛性支出壓力不減的現(xiàn)實(shí)背景下，如何調(diào)整財(cái)政支出方向，提高公共服務(wù)財(cái)政支出效益，考驗(yàn)著各級(jí)政府財(cái)政治理能力。

（二）區(qū)域間財(cái)政收入差異導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均衡的問題比較突出

[2]財(cái)政收入能力又受制于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，所以區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是公共服務(wù)支出差異的重要原因。因此，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同區(qū)域，其基本公共服務(wù)支出存在較大差異，導(dǎo)致區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平仍然存在較大差距。特別是近年來根據(jù)我國主體功能區(qū)規(guī)劃，禁止開發(fā)和限制開發(fā)的地區(qū)為保護(hù)國家生態(tài)，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的選擇空間縮小。這種以大局為重的經(jīng)濟(jì)犧牲直接造成地區(qū)財(cái)政收入來源不穩(wěn)定，必然會(huì)影響當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的支出，將進(jìn)一步加劇我國區(qū)域之間基本公共服務(wù)不均衡的狀況。

（三）基本公共服務(wù)財(cái)政資金使用效率不高

雖然我國對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入不斷加大，但以往主要依靠粗放式的投入。上級(jí)政府將統(tǒng)一化的基本公共服務(wù)清單推廣到各管轄范圍，層層下達(dá)基本公共服務(wù)均等化考核指標(biāo)。下一級(jí)政府迫于監(jiān)督、檢查、考核的壓力，首先對(duì)清單內(nèi)的項(xiàng)目給予財(cái)政資金的重點(diǎn)關(guān)注和全力保障。但不同區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的不均衡，對(duì)于基本公共服務(wù)的最迫切要求不同。在公共財(cái)政資金有限的情況下，統(tǒng)一的服務(wù)清單、統(tǒng)一的支出模式必然難以滿足我國廣大地區(qū)多樣化的公共需要，也必然與基層群眾的實(shí)際需求有較大出入。

三、財(cái)政視角下實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

（一）加大公共財(cái)政資金投入，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出。突出公共財(cái)政支持重點(diǎn)，立足縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)扶持農(nóng)村及邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)，推動(dòng)區(qū)域之間基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。特別是要充分考慮區(qū)域功能定位，針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制地區(qū)，建立健全主體功能區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)加大生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)該類區(qū)域基本公共服務(wù)均等化保障能力。

（二）健全財(cái)政收入分配機(jī)制，培育多元化的供給主體建立與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)

一方面，科學(xué)劃分各級(jí)政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，進(jìn)一步下放部分財(cái)權(quán)，重點(diǎn)提高縣級(jí)政府財(cái)政保障能力。同時(shí)，健全完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)市縣自主加大基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目投入。另一方面，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，提倡基本公共服務(wù)的多元參與，加快完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機(jī)制。重點(diǎn)是科學(xué)利用各種政策安排，鼓勵(lì)和帶動(dòng)社會(huì)資本參與提供公共服務(wù)，補(bǔ)充政府供給的不足。

（三）拓寬民主決策渠道，提高基本公共服務(wù)財(cái)政支出靶向性

一方面，要建立財(cái)政資金分類投入機(jī)制，對(duì)基層政府供給基本公共服務(wù)的種類、數(shù)量，上級(jí)政府應(yīng)尊重基層的自主選擇權(quán)，更多地給予指導(dǎo)、監(jiān)督，改變以往“一刀切”攤派項(xiàng)目的做法，讓財(cái)政資金真正地用在當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)短板上。另一方面，對(duì)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要適應(yīng)社會(huì)的迅速發(fā)展和變化，有關(guān)政策制定和項(xiàng)目實(shí)施要引入征詢社會(huì)公眾意見機(jī)制，并建立一套科學(xué)的基本公共服務(wù)支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促使基本公共服務(wù)財(cái)政資金的投入更有靶向性。

四、結(jié)語

近年來，我國不斷加大基本公共服務(wù)投入，但供給總量不足、發(fā)展情況不均衡、質(zhì)量水平偏低等問題依然比較突出。解決基本公共服務(wù)均等化的問題，除了依靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力以外，還需要合理的基本公共服務(wù)制度安排。其中，財(cái)政支持基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的政策機(jī)制顯得尤為重要。這是當(dāng)前我國各級(jí)政府需要關(guān)注的重大民生問題。

【參考文獻(xiàn)】

[1]孫建軍，何濤.基本公共服務(wù)均等化研究評(píng)述——基于政策分析的視角[J].云南社會(huì)科學(xué)，2010（5）：31-35.

[2]李桂華.公共財(cái)政視角的基本公共服務(wù)均等化對(duì)策探析——基于江蘇區(qū)域發(fā)展[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2012（6）：25-30.