論集體土地征收存在的問題及對策

孫猛

現行土地征收制度在開發土地資源，合理利用土地，保護耕地方面起到了積極作用。然而，這一制度很大程度上不能適應社會的發展變化，其弊端日益凸顯，引發了大量的社會矛盾，已經成為影響社會穩定的重大障礙，應當引起高度重視。

一、存在的問題

1、土地征收過多、過濫，失地問題嚴峻，而且征地不用的現象十分普遍，土地大量閑置。許多房地產企業征收土地以后，長時間不開發利用，囤地炒地現象十分嚴重，造成了土地資源的大量浪費。

2、開發用地獲得困難，成本過高。所有集體土地須經政府征收后方可轉為建設用地，政府享有完全的主動權，加之程序繁瑣、周期長、黑箱操作，各種搭車收費高昂以及腐敗等原因，導致用地成本過高，真正的投資者獲得土地非常困難。

3、補償標準偏低，農民損失嚴重。我國當前土地征收立法對土地征用補償標準，有的規定了固定的標準，有的僅含糊規定給予“適當補償”或“補償”。具體的補償標準主要是由行政機關裁量，容易造成任意降低補償標準的現象。規定補償標準的也僅限于直接損失，間接損失的補償不予考慮。

4、補償方式單一，難以解決農民的長遠生計?，F有的補償方式是買斷式一次性給付。由于農民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當前土地征收補償嚴重偏低。農民的近憂遠慮更激化了征地中的矛盾。

5、補償金發放監管不力，克扣、貪污現象嚴重。由于對農村土地補償款分配和使用的監管不到位，導致補償金的發放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現象不斷發生。而且，征地的決定權高度集中在政府手里，加之土地審批權重利大，極易滋生腐敗，因而土地審批領域已經成為腐敗的重災區，極大地損害了農民的合法權益，嚴重影響土地保護，阻礙了市場經濟的健康發展，嚴重危及社會穩定。

二、存在問題的原因

土地征收制度存在嚴重缺陷，造成當前土地征收中種種問題的最根本原因在于政府征地的權力缺乏有效制約：

1、土地征收的范圍過寬?，F行制度從法律上保障政府壟斷土地一級市場，享有對農村集體土地的最終處置權。無論公益用地還是商業經營用地都一概沿用計劃經濟時代強制征地的辦法，不僅與市場經濟國家土地征收必須給予公共利益重要的通行原則不符，也直接違背我國憲法及相關法律規定關于土地征收必須是為了公共利益需要的規定。

2、土地征收程序不健全?，F行土地征收程序基本上是內部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案等也都是事后程序，難免流于形式，而且征地審批環節過多，周期過長，效率太低。土地征收過程中政府享有主動權，被征地單位處于被動地位。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內說了算，這必然會造成農民得不到應有的補償。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內說了算，這必然會造成農民得不到應有的補償，而且，已有的“兩公告一登記”制度也很難落實。

3、征地補償制度相對滯后。第一，補償立法漏洞較多。由于沒有統一立法，許多應當給予補償的情形沒有享有立法規定，使私人所遭受的重大損失有時根本得不到任何補償。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力，而忽視對權力的限制，忽視公民權益的保障。第二，補償立法層次繁雜。補償關系涉及私人財產權的保障，根據法律保留原則，應當由憲法和法律來規范。從國外的情況來看，補償的設定都是始于憲法，終于法律。但當前我國的補償領域，各層級的規范文件都可以設定補償，這往往導致公民的補償權利被虛置。第三，政府單方定價導致補償標準不合理。土地征收的實質是一種強制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權人喪失的只是是否售出土地的決定權，但土地自身的價值不應因此降低。既然是購買，就應當按照市場價格公平交易，而不應由政府單方定價?？梢哉f，政府單方定價是導致補償標準偏低，農民損失嚴重的根本原因。

4、基層民主制度不完善，行政法制監督制度不健全。由于種種原因，村級民主自身發育還遠不夠成熟。同事，受上級干預過多，缺乏公正的司法監督與救濟。

5、土地稅費制度不適當。按照當前國家的有關規定，土地收益大部分留給地方，使地方政府和有關部門對收費具有很高的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、水利建設基金等，科目繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應付給農民的補償金。

三、對策

土地權利是農民最為基本的權利，是其生存的保障。但現行的制度卻嚴重損害了農民的基本權益，現提出如下建議：

1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征收補償制。第一，限定土地征收范圍，嚴格區分公益用地和經營性用地。國家為了公共利益的需要方可征收土地，不得為經營性用地動用征收權，不得通過征地牟利。對于商業用地，應利用市場機制解決。同時，國家可以通過征收土地流轉稅的方式適當參與土地增值的再分配。第二，完善征收與補償的程序，樹立正當程序觀念，按照“公開、公正”的原則，完善征收與補償的程序。

2、確定合理的補償。要在確認農民集體土地財產權利的基礎上，依照市場價格來確定補償金，豐富補償方式。國家應鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征收導致農民失地和社會保障問題。同時改革補償金發放方式，在法定期限內全部、直接發放給被征收土地的農民，任何組織與個人不得截留、克扣。

3、改革現行的地方稅費制度。政府除征收適當的土地增值稅以外，不得直接在土地征收中通過收取其他各種名義的費用來獲取收益。

4、改革和完善地方領導干部的政績考核機制，完善對土地征收的監督機制，并重點保障司法機關對征地糾紛解決的公正性和最終性。