論集體土地征收存在的問題及對策

孫猛

現(xiàn)行土地征收制度在開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護耕地方面起到了積極作用。然而，這一制度很大程度上不能適應(yīng)社會的發(fā)展變化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量的社會矛盾，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重大障礙，應(yīng)當引起高度重視。

一、存在的問題

1、土地征收過多、過濫，失地問題嚴峻，而且征地不用的現(xiàn)象十分普遍，土地大量閑置。許多房地產(chǎn)企業(yè)征收土地以后，長時間不開發(fā)利用，囤地炒地現(xiàn)象十分嚴重，造成了土地資源的大量浪費。

2、開發(fā)用地獲得困難，成本過高。所有集體土地須經(jīng)政府征收后方可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，政府享有完全的主動權(quán)，加之程序繁瑣、周期長、黑箱操作，各種搭車收費高昂以及腐敗等原因，導(dǎo)致用地成本過高，真正的投資者獲得土地非常困難。

3、補償標準偏低，農(nóng)民損失嚴重。我國當前土地征收立法對土地征用補償標準，有的規(guī)定了固定的標準，有的僅含糊規(guī)定給予“適當補償”或“補償”。具體的補償標準主要是由行政機關(guān)裁量，容易造成任意降低補償標準的現(xiàn)象。規(guī)定補償標準的也僅限于直接損失，間接損失的補償不予考慮。

4、補償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠生計。現(xiàn)有的補償方式是買斷式一次性給付。由于農(nóng)民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當前土地征收補償嚴重偏低。農(nóng)民的近憂遠慮更激化了征地中的矛盾。

5、補償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴重。由于對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。而且，征地的決定權(quán)高度集中在政府手里，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，因而土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，極大地損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴重影響土地保護，阻礙了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，嚴重危及社會穩(wěn)定。

二、存在問題的原因

土地征收制度存在嚴重缺陷，造成當前土地征收中種種問題的最根本原因在于政府征地的權(quán)力缺乏有效制約：

1、土地征收的范圍過寬。現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計劃經(jīng)濟時代強制征地的辦法，不僅與市場經(jīng)濟國家土地征收必須給予公共利益重要的通行原則不符，也直接違背我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定關(guān)于土地征收必須是為了公共利益需要的規(guī)定。

2、土地征收程序不健全。現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案等也都是事后程序，難免流于形式，而且征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長，效率太低。土地征收過程中政府享有主動權(quán)，被征地單位處于被動地位。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算，這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補償。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算，這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補償，而且，已有的“兩公告一登記”制度也很難落實。

3、征地補償制度相對滯后。第一，補償立法漏洞較多。由于沒有統(tǒng)一立法，許多應(yīng)當給予補償?shù)那樾螞]有享有立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時根本得不到任何補償。同時，補償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對權(quán)力的限制，忽視公民權(quán)益的保障。第二，補償立法層次繁雜。補償關(guān)系涉及私人財產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)當由憲法和法律來規(guī)范。從國外的情況來看，補償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當前我國的補償領(lǐng)域，各層級的規(guī)范文件都可以設(shè)定補償，這往往導(dǎo)致公民的補償權(quán)利被虛置。第三，政府單方定價導(dǎo)致補償標準不合理。土地征收的實質(zhì)是一種強制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價值不應(yīng)因此降低。既然是購買，就應(yīng)當按照市場價格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價。可以說，政府單方定價是導(dǎo)致補償標準偏低，農(nóng)民損失嚴重的根本原因。

4、基層民主制度不完善，行政法制監(jiān)督制度不健全。由于種種原因，村級民主自身發(fā)育還遠不夠成熟。同事，受上級干預(yù)過多，缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟。

5、土地稅費制度不適當。按照當前國家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，使地方政府和有關(guān)部門對收費具有很高的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、水利建設(shè)基金等，科目繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應(yīng)付給農(nóng)民的補償金。

三、對策

土地權(quán)利是農(nóng)民最為基本的權(quán)利，是其生存的保障。但現(xiàn)行的制度卻嚴重損害了農(nóng)民的基本權(quán)益，現(xiàn)提出如下建議：

1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征收補償制。第一，限定土地征收范圍，嚴格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地。國家為了公共利益的需要方可征收土地，不得為經(jīng)營性用地動用征收權(quán)，不得通過征地牟利。對于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場機制解決。同時，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當參與土地增值的再分配。第二，完善征收與補償?shù)某绦颍瑯淞⒄敵绦蛴^念，按照“公開、公正”的原則，完善征收與補償?shù)某绦颉?/p>

2、確定合理的補償。要在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場價格來確定補償金，豐富補償方式。國家應(yīng)鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征收導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會保障問題。同時改革補償金發(fā)放方式，在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征收土地的農(nóng)民，任何組織與個人不得截留、克扣。

3、改革現(xiàn)行的地方稅費制度。政府除征收適當?shù)耐恋卦鲋刀愐酝猓坏弥苯釉谕恋卣魇罩型ㄟ^收取其他各種名義的費用來獲取收益。

4、改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核機制，完善對土地征收的監(jiān)督機制，并重點保障司法機關(guān)對征地糾紛解決的公正性和最終性。