公共服務供給側(cè)改革路徑探析

王卉

摘要：針對當前公共服務供給中存在著的公共服務供需矛盾突出、公共服務供給結(jié)構(gòu)不平衡、公共服務支出結(jié)構(gòu)不合理、多元化的公共服務供給機制尚未真正形成等問題，推進公共服務供給側(cè)改革就是要實現(xiàn)公共服務供給目標從政府導向到公民導向、供給內(nèi)容從全能服務到有限服務、供給主體從政府壟斷到多元競爭的轉(zhuǎn)變。因此，需要建立有效的公共服務需求表達機制，完善公共服務多元主體合作供給機制，建立政府間公共服務的協(xié)作機制，促進社會組織的發(fā)展壯大。

關鍵詞：公共服務供給側(cè)改革；公共服務多元化供給機制；社會組織

黨的十九大報告指出必須堅持質(zhì)量第一、效率優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，這是我們黨對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟工作主線的新定位、新要求。深化供給側(cè)改革，不僅意味著經(jīng)濟領域供給的重要變化，更要求政府在政策引導、監(jiān)管約束和公共服務供給等方面要做出相應調(diào)整[1]。我國構(gòu)建公共服務型政府強調(diào)要把改善民生放在首要位置，因此在公共服務供給上加大了的財政投入的力度，同時還在公共服務供給主體的多元化領域不斷拓寬與私人部門以及社會組織等方面的合作，擴大公共服務的范圍，使得受惠群體的覆蓋面不斷增加。但是目前在公共服務供給領域仍存在公共服務供需矛盾突出、公共服務供給結(jié)構(gòu)不平衡、公共服務支出結(jié)構(gòu)不合理、公共服務供給機制多元化還沒有形成等問題，這些都是公共服務管理創(chuàng)新與改革實踐中必須面對的問題。本文擬對我國公共服務供給側(cè)改革實踐中存在的主要問題及改革路徑進行探析。

一、我國在公共服務供給方面存在的主要問題

（一）公共服務供給與需求的矛盾依然存在

一方面，由于長期以來存在的政府事實上的攬政現(xiàn)象，以及傳統(tǒng)的慣性思維下公眾對政府的依賴，我國的公共服務主要還是依靠政府通過“自上而下”的決策機制解決，同時政府在提供公共服務過程中對公眾需求的了解不足與交流不暢，以及公眾自身對公共服務的需求表達意愿不強烈，導致了政府提供公共服務供給和公眾需求在內(nèi)容、數(shù)量以及形式上的不符，供給與需求存在矛盾；另一方面，政府在社會性公共服務的投入上的增長速度趕不上公共服務需求的增長，兩方面的因素疊加使得公共服務供給的數(shù)量和質(zhì)量與公眾的需求差距將在未來較長時間內(nèi)存在。

（二）公共服務供給能力與水平不均衡

一是地區(qū)差異仍然是公共服務供給能力與水平不均衡的突出問題。以百姓最為關心的教育為例，很長一段時間以來，西部地區(qū)一直是我國教育發(fā)展戰(zhàn)略實施的重點地區(qū)，國家給予了重點傾斜扶持，但是西部地區(qū)在高等教育的受教育人數(shù)、優(yōu)質(zhì)教育資源的分布上仍和東部地區(qū)有較大的差距。正如《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中所言：“教育發(fā)展還存在不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，城鄉(xiāng)區(qū)域之間教育差距仍較大，優(yōu)質(zhì)教育資源總量不足、布局不合理”。二是城鄉(xiāng)基本公共服務供給水平也不均衡。經(jīng)營性公共服務產(chǎn)品以及社會性的公共服務產(chǎn)品的供給方面，城鄉(xiāng)在公共保障供給水平上差距很大。三是以社會福利為內(nèi)容的社會性公共服務項目支出低于經(jīng)營性公共產(chǎn)品支出。四是一個地區(qū)公共服務供給中外來人口與本地居民所享受待遇的不平衡。

（三）公共服務供給體系多元化還沒有真正形成

從公共服務供給主體的現(xiàn)狀來看，由于市場和社會能夠提供公共服務的供給平臺有限，還不能從根本上改變政府依然處于壟斷公共服務供給的地位；同時，由于政府對社會力量進入公共服務供給領域?qū)嵭休^嚴格的審核和監(jiān)管，使得社會力量即使進入公共服務事業(yè)，在經(jīng)營上也依然會面臨諸多的困難：一是單位性質(zhì)確定困難；二是融資較困難；三是民營公共服務供給單位人員的難以享受與公辦機構(gòu)同類人員相同的待遇。四是在服務定價上難以與財政投入下的公辦機構(gòu)進行價格競爭。由于公共服務供給多元主體的主客觀因素的局限與博弈，使得多元化的公共服務供給體制在我國還未真正形成。

二、公共服務供給側(cè)改革的路徑思考

所謂公共服務改革是政府以滿足公民的公共服務需求為起點，以公共權(quán)力和公共資源的使用為后盾，以公共服務要素（制度、機制、模式、流程、方法、工具等）的重新組合為手段，以更大程度地實現(xiàn)公共利益為追求的創(chuàng)造性活動[2]。適應公共服務改革要求，公共服務供給側(cè)改革路徑有以下幾個方面：

（一）供給目標轉(zhuǎn)變：從政府導向到公民導向

正如十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著構(gòu)建公共服務型政府理念深入人心，公共服務以公民需求為導向已成為共識：第一，在提供公共服務之前，應有傾聽公民呼聲和訴求的暢通機制，公共供給內(nèi)容反映最大多數(shù)公民意志。第二，在公共服務提供階段，公民能夠?qū)φ卜展┙o的過程進行監(jiān)督。第三，在公共服務提供后，公民能夠?qū)μ峁┙Y(jié)果進行評判，有反饋和評價的渠道。

（二）供給內(nèi)容轉(zhuǎn)變：從全能服務到有限服務

公共服務供給領域中政府理性地界定自己的職能范圍，推進“放、管、服”，合理確定哪些該管、哪些不該管、哪些該由自己親自管、哪些可以分給社會和市場管，這些都是政府必須面對且要做出回答的問題。

（三）轉(zhuǎn)變供給主體：多元競爭替代政府壟斷

充分發(fā)動各方面的社會力量參與到公共服務供給中來，最大限度地提升公共服務的品質(zhì)，實現(xiàn)公共服務的供給側(cè)改革的目的與成效。西方發(fā)達國家公共服務改革的實踐表明，社會力量的參與和合作是政府公共服務質(zhì)量大幅度提高的重要原因。社會力量參與公共服務體系建設有三層含義：一是社會力量要參與公共服務的生產(chǎn)；二是社會力量要參與公共服務產(chǎn)品服務標準的制定；三是全社會都要參與到公共服務質(zhì)量的評估和監(jiān)督中來。通過將政府、市場和社會三者的職責和使命在公共服務供給領域有機地結(jié)合起來，形成市場和社會提供公共服務與產(chǎn)品、政府購買的供給機制，構(gòu)建多元化、社會化的公共服務供給體系，從而擴大公共服務受益范圍，提高公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，促進社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào) [3]。

三、實現(xiàn)公共服務供給側(cè)改革的切入點

（一）建立有效的公共服務需求表達機制

政府提供公共服務、怎么提供公共服務，需要建立了解民意、實現(xiàn)公眾參與的渠道、規(guī)則和程序。有效的公共服務需求表達機制需要從以下幾方面入手：完善人大代表選舉制度，優(yōu)化調(diào)整人大代表的組成結(jié)構(gòu)，提高人大代表參政議政的能力；完善基層民主制度；改革信訪制度和聽證制度，合理劃分信訪機構(gòu)的職能，凡是涉及公眾利益、公眾生活的相關公共服務決策項目都應該納入聽證的范圍；要健全聽證代表的選擇與評判機制。此外，還要積極擴展新的公共服務需求表達渠道。

（二）建立健全公共服務主體供給的多元合作機制

1.在公共服務供給中政府的職能需要重新定位。公共服務供給側(cè)改革對政府職能的轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，它考驗著政府從自身出發(fā)實現(xiàn)內(nèi)部組織管理機制升級以及從外部調(diào)配社會資源的能力[4]。多元化的公共服務供給主體的參與，旨在改變政府在供給公共服務中的壟斷地位，賦予其新的職能，主要體現(xiàn)在五個方面：制定并出臺促進社會力量參與公共服務供給的相關法律法規(guī)；對社會公共服務項目和內(nèi)容進行動態(tài)調(diào)整；承擔不適合社會力量生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的供給責任；對私人部門提供公共產(chǎn)品給予政策扶持；對社會力量參與公共服務事業(yè)依法進行監(jiān)管。

2.建立激勵私人部門參與公共服務供給的機制。首先，需要有一個健全的產(chǎn)權(quán)制度才能鼓勵私人部門參與公共服務的供給。只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才能使得私人部門在公共服務供給中的權(quán)利和利益得到保護，才能吸引私人部門參與到公共服務的供給當中。其次，政府的稅收優(yōu)惠、財政補貼、土地方面的優(yōu)惠政策等也可以保證私人部門在提供公共服務過程中的利益。最后，可以建立社會力量進入和退出公共服務領域的暢通機制，鼓勵社會力量參與公共服務。

3.建立多元主體的合作機制。首先，公共服務的多元供給主體應該有共同的目標，公共服務不同的供給主體的自身目標和利益在多方面的談判溝通相互博弈的過程形成共同的供給目標，實現(xiàn)公共服務利益最大化。其次，要有互動的協(xié)調(diào)機制來構(gòu)建良好的合作關系。要打造優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的平臺，發(fā)揮出公共服務多元供給主體的凝聚作用。第三，公共服務合作各方應當具有明晰的責任的分擔機制，才能防止相互扯皮推諉現(xiàn)象，特別是有了明確的主體責任，政府就有了自身的職責定位，能夠監(jiān)督并引導其他供給主體的嚴格履職，保證市場和社會供給主體的自主性和有效性。

（三）建立公共服務政府間的協(xié)作協(xié)調(diào)機制，縮小直至消除公共服務供給地區(qū)間的差異

要消除公共服務供給地區(qū)間的差異，各級人民政府應建立起新的協(xié)作機制，探索適應人口流動變化趨勢的地區(qū)間互惠互助的公共服務供給模式。建立地區(qū)間公共服務的轉(zhuǎn)移機制，制定地區(qū)間公共服務提供的原則，如地方人民政府之間對差異性公共服務成本提供補償機制、政府間共同規(guī)劃開發(fā)各種互惠型公共服務項目等，使得退休人員的社會保障、公共醫(yī)療服務項目等實現(xiàn)在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)接，既有利于人口自由流動，又能減輕人口流入對地方政府造成的財政負擔。

（四）促進社會組織的發(fā)展壯大，提升公共服務供給主體的專業(yè)化水平

社會組織是公共服務供給多元化體系中具有專業(yè)化水平的供給主體，公共服務供給體系構(gòu)建中要逐步提高參與公共服務的社會力量中社會組織的比重，使社會組織、民營供給機構(gòu)在公共產(chǎn)品供給中實現(xiàn)優(yōu)勢互補、質(zhì)量提升。在推動社會組織的健康發(fā)展中修訂一部關于促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)是十分重要的。目前，我國急需制定一部《社會組織法》并逐步形成一整套完整、規(guī)范和支持社會組織發(fā)展的法規(guī)制度。

參考文獻：

[1]林衛(wèi)斌.供給側(cè)改革的性質(zhì)及其實現(xiàn)方式[J].價格理論與實踐，2016（1）：16-19.

[2]張杰.公共服務創(chuàng)新基本問題探析[J].石家莊學院學報，2010（7）：28-32.

[3]楊宜勇，邢偉.公共服務體系的供給側(cè)改革研究[J].學術(shù)前沿，2016（3）：70-83.

[4]國家教育行政學院.建設中國特色公共服務型政府[J].北京：中央文獻出版社，2005.