巴西肉類安全管理體系分析

李建軍，方海萍，宋志剛

（中華人民共和國WTO/SPS國家通報咨詢中心，北京 100013）

巴西是世界上重要的肉類生產國和出口國。2015年，巴西牛肉產量942 萬t，居世界第二，出口量居世界第一，貿易伙伴達136 個[1-2]；雞肉產量1 310 萬t，居世界第二，出口量達410 萬t，貿易伙伴超過150 個[3]。巴西肉類產品能夠得到世界很多國家的認可，得益于其科學的動物疫病控制體系及肉品安全管理體系。我國是肉類生產大國，2015年我國豬肉、牛肉、羊肉和禽肉產量分別為5 487、700、441、1 826 萬t[4]，但出口貿易增長緩慢，且主要以亞洲為主。據海關統計數據顯示，2015年我國雞肉出口量僅30 萬t（香港、澳門特別行政區除外，下同）、豬肉僅4.3 萬t、牛羊肉僅1.47 萬t。我國畜禽肉類安全問題嚴重、國際競爭力弱是導致出口量低下的重要原因之一[5]。要提高我國畜禽肉類在國際市場上的認可度，關鍵是要提升肉類安全管理水平，而巴西的做法非常具有借鑒意義。同時，中國是巴西肉類的最大進口國[6]，掌握巴西的肉類安全管理狀況也有助于對巴西輸華肉類產品進行安全監管。

1 巴西肉類安全管理機構

1.1 中央機構

巴西農業、畜牧和食品供應部是負責動物產品安全管理的中央主管機關，下設5 個秘書局[4]，其中農牧業保護局主要負責農業、畜牧業及農畜產品安全衛生防護，包括制定農業防護政策，規劃、規范、協調和監督有關動植物健康、動植物源產品農獸藥殘留物及衍生物的檢查、農業投入品管理、農業防護相關實驗室管理、動植物認證等方面的工作，并負責協調管理農畜產品進出口安全。農牧業保護局下設11 個司，其中與肉類衛生相關的共5 個，分別為動物衛生司、家畜投入品檢驗司、動物源產品檢驗司、殘留與污染控制司及實驗室協調司。動物衛生司負責動物飼料、獸藥及動物遺傳物質的管理，動物源產品檢驗司負責對畜禽肉類加工企業的注冊審批、管理和畜禽產品檢查，殘留與污染控制司負責年度殘留監控計劃的制訂與實施，實驗室協調司負責動植物檢驗檢疫實驗室認可與管理[7]。農業、畜牧和食品供應部在各州設立聯邦農業代表處，代表聯邦政府行使貫徹實施聯邦獸醫法規，農業代表處的人員、經費和有關運行受中央聯邦政府直接管理。農業、畜牧和食品供應部還在各地設立聯邦檢驗機構，負責跨州與跨境動物及其產品的檢驗監管工作。

1.2 地方獸醫機構

一是州級獸醫機構，由各州政府設立，主要職責為制訂州農牧業發展規劃、執行聯邦政府的農牧業政策、協調州和地區管轄市級獸醫機構，并負責非聯邦注冊肉類生產企業的日常監管。二是地區級獸醫官方機構，一般管轄數個或數十個市的動物衛生工作。三是市級獸醫官方機構，為基層官方獸醫機構，負責管理本市的動物衛生工作，主要任務是農場動物免疫和疫病監測。

1.3 官方實驗室

巴西建立了國家農業實驗室（Lanagros）體系，共包括6 個區域實驗室，分布于北部（PA）、東北部（PE）、中西部（GO）、東南部（MG和SP）和南部（RS）地區。這些官方實驗室承擔國家基準建立、認證實驗室審核、官方分析、分析方法研究、分析技術與知識培訓等職責，需定期參與能力驗證。在動物疫病檢測方面，MG官方實驗室可檢測29 種豬、牛、羊、禽相關疫?。籔E實驗室可檢測13 種豬、牛、羊病；SP實驗室主要檢測禽?。籔A實驗室檢測布魯氏病、口蹄疫、馬鼻疽、水皰性口炎；RS實驗室可檢測馬傳染性貧血、口蹄疫、禽流感及新城疫等[8]。官方實驗室使用的分析方法均在網站公布，以供相關方參考使用[9]。

2 巴西肉類安全管理相關法規

2.1 動物衛生防疫條例

該條例是巴西畜禽動物疫病防控的基礎性法規，于1934年頒布，后經多次修訂。目前的版本共87 條，由口岸和邊境檢疫、國內動物的運輸、動物源產品的進出口、活畜市場的檢查、傳染性疾病的預防、獸醫服務、國家動物衛生防治委員會、一般性規定等9 章組成，對巴西動物疫病管理機制、動物運輸和交易過程中的疫病防控要求、動物及動物產品的進出口檢疫要求、關注的動物疫病名錄及疫病發生時的處置措施等做了原則要求[10]。

2.2 建立統一農牧業檢疫體系的法規

該法規于2006年頒布，規定了巴西農牧業檢疫體系的統一運行規則和程序，主要包括巴西農牧業檢疫體系的層級架構、農牧業衛生檢疫體系的運行程序、風險分析及危害分析與關鍵控制點管理的方法和特別程序、農牧業產品和投入的檢查監測等[11]。

2.3 動物源食品生產和衛生檢驗法規

該法規是巴西有關動物源產品檢驗監管的基礎性法規，于2017年3月頒布并生效，取代了已制定實施60多年的“動物源食品工業和衛生檢測規范”以及11 項相關領域措施。法規共542 條，對跨州或國際貿易的動物源產品設施要求、動物源產品生產和衛生檢驗要求（動物屠宰、宰前檢驗、宰后檢驗；蛋品、乳品生產檢驗等）、產品質量鑒定標準、產品登記、包裝、標簽和檢驗印章、實驗室檢測與復檢、運輸和衛生證書等各方面做了詳細規定[12]。

2.4 動物源產品企業自我檢查與驗證程序

該程序以農業部175/2005/CGPE/動物源產品檢驗司公告形式頒布，要求肉類企業進行原材料、設施設備、人員與加工方式4 個方面的自我驗證，以及設備設施的維護、標準衛生操作程序、標準操作程序、原材料與包裝材料的控制、計量器具的計量與校正、危害分析與關鍵控制點、微生物檢驗、出口產品證明等16 個方面的自我檢查[13]。

2.5 其他相關法規

除上述法規外，還針對動物產品檢驗檢測實驗室和豬、家禽、牛等特定動物及動物產品制定了專門措施。以家禽為例，巴西先后頒布了“繁育及商品家禽場所的登記、監察及控制規程”、“進口孵化蛋和幼禽動物衛生要求”、“禽肉加工和衛生檢驗技術條例”、“肉雞和火雞胴體沙門氏菌屬微生物監測和控制方案”等，對家禽繁育、禽肉加工、疫病監測等作出了具體規定。

3 巴西肉類安全管理的主要措施

3.1 養殖場的管理

農業、畜牧和食品供應部對畜禽養殖場實施登記管理。申請登記的養殖場需建立疫病防控管理制度，包括人員、設備進出養殖場的管理、疾病監控與防疫消毒、獸醫用藥、預防接種管理措施。官方機構獸醫負責對衛生監控的活動進行檢查及監督，在出現非正常情況時，養殖場所有者必須及時向動物衛生保護機構報告。農場每批動物出欄前需向當地農牧部門提出申請，并提供該批動物的防疫及用藥記錄。農牧部門審核并出具運輸許可證，記錄內容主要包括飼養場的名稱、注冊號、地址、動物的品種、數量、用藥與免疫記錄等。

3.2 動物在國內運輸的管理

在巴西，活動物的運輸，不論通過水路還是陸路，都必須在動物衛生防疫部門指定的站點接受檢查。如果沒發現傳染病，則發給自由通行證明。對于運往其他州供宰殺、飼養或催肥的動物，動物衛生防疫部門需在牲畜棚和貨籠對其執行檢查。對于運輸工具，只有在清洗和消毒并通過動物衛生防疫部門工作人員的驗收后，才能重新使用。

3.3 畜禽屠宰加工企業的監管

3.3.1 企業申請與注冊

企業在建廠前，首先需向農業代表處的聯邦檢驗機構提出申請，由聯邦檢驗機構進行產品流程和相關注冊預評估；預評估報告和意見將報送動物源產品檢驗司，審查合格并批準設計后，方可建廠。企業建成后，申請人需向聯邦檢驗機構進行申請注冊，確認符合要求后由動物源產品檢驗司批準，并由聯邦檢驗機構公布。如果工廠超過1 年未進行運營活動，則其注冊號將被注銷。

3.3.2 企業監管

企業獲得批準注冊，農業代表處將派出官方獸醫和獸醫助理駐廠，對企業的獸醫衛生管理情況進行日常監管，實施巡回檢查。屠宰動物必須接受聯邦檢驗機構人員的宰前檢驗。在接受聯邦檢驗機構的檢驗之前，應按照各種動物的特有規定，將動物卸載、存放在合適的場所內，經消毒密封的車輛送達的動物只有在聯邦檢驗機構人員在場的情況下才可被開封卸載；接收動物時，應核實是否附有官方獸醫出具的動物運輸許可證，以保證動物來源的合規性，禁止屠宰無任何過境證件的動物；屠宰之前，應先向聯邦檢驗機構上報屠宰方案、批次識別、處理和原產地文件以及相關法律中要求的其他信息，以便聯邦檢驗機構了解被宰殺動物的身體和衛生狀況。屠宰時，聯邦檢驗機構會實施同步檢驗，如在檢驗中發現問題，聯邦檢驗機構可以要求中斷屠宰或減慢屠宰速度。宰后檢驗同樣由聯邦檢驗機構執行。在聯邦檢驗機構實施宰后檢驗前，企業不得通過移除、刮擦或其他方法掩蓋屠體或器官的病癥部位。經聯邦檢驗機構檢驗可以食用的屠體會印上相應標志。

對于出口肉類生產企業，則實施三級監管。第一級由動物源產品檢驗司實施，每年挑選40%出口注冊企業進行檢查，檢查內容包括企業狀況、聯邦檢驗機構的工作情況及各州農業代表處相關部門對該廠的檢查情況；第二級為各州農業代表處對轄區出口企業的實地檢查，每個出口企業每年至少檢查2 次，檢查內容包括法規執行情況、企業的自我質量管理情況、聯邦檢驗機構對企業的檢查工作情況、企業執行進口國衛生規定情況、原來發現問題的整改情況等；第三級為設在每個出口企業的專職官方獸醫開展的日常監管，包括宰前檢驗、宰后檢驗、出具檢驗證書、實施殘留監控計劃和沙門氏菌減少計劃，以及檢查企業衛生控制執行情況等，每月至少對企業全面檢查1 次。

3.3.3 產品登記、包裝、標簽和檢驗

所有巴西生產或從國外進口的動物源產品均必須在動物源產品檢驗司登記。動物源產品應被保存在能對產品給予保護、與產品的特性兼容、滿足貯藏和運輸條件的容器或包裝品中，產品直接接觸的包裝材料必須事先得到衛生監管部門的使用批準。產品標簽應有聯邦檢驗機構的印章。在產品檢驗方面，動物源性原料、產品和其他有關成分均需進行物理、微生物、理化、分子生物學、組織學和其他檢測分析。分析方法應符合標準，并經農牧業和食品供應部主管部門許可。當聯邦檢驗機構認為有必要時，可采集樣本進行實驗室分析。

3.3.4 產品運輸監管

需運輸的動物源性原料或產品必須有動物源產品檢驗司簽發的衛生證書。運輸應該使用合適的交通工具，以確保產品的完整性和良好保存。用于運輸動物源性原料和產品的車輛、集裝箱或隔間必須隔熱，如有必要，還應配備溫度控制設施。運輸前后，應對車輛、集裝箱或隔間進行清洗和消毒。當來自國內生產企業的動物源性原料和產品在港口、機場、邊境口岸、特殊海關或出口中轉的特殊場所運輸時，需要經過官方監督。

3.3.5 進口監管

符合以下條件的肉類允許進口：出口國的肉類衛生檢驗系統經動物源產品檢驗司認可，生產進出口企業已在動物源產品檢驗司注冊，產品標簽合格，并附有來源國主管部門簽發的衛生證書。只有經動物源產品檢驗司檢查合格的產品才允許在巴西國內銷售。

3.3.6 出口監管

只有受聯邦檢驗機構監督的動物源產品企業才能從事國際貿易，用于國際貿易的動物源性產品衛生證書必須經具有獸醫文憑的簽字獸醫官簽署。用于國際貿易產品的設施除登記外，還必須符合進口國的特定衛生要求。只有當產品滿足進口國家的法律和雙邊或多邊衛生要求時，有關產品才能出口至相應國家。出口產品包裝可以不同于國內包裝，只要生產商能證明其符合進口國的法律規定。用于出口的產品標簽必須符合進口國家的法律規定，可使用1 種或多種外國文字，但必須有聯邦檢驗機構的印章、動物源產品檢驗局登記號，并注明其為原產巴西的產品。

3.4 動物疫病及殘留監控

3.4.1 動物疫病監控體系

巴西政府對動物疫病控制非常重視。全國目前共有8 個動物疫病控制計劃，即口蹄疫根除和防控計劃、布魯氏桿菌病和牛結核桿菌的根除計劃、草食動物狂犬病和其他腦病防控計劃、豬病控制計劃、禽病防控計劃、馬病監控計劃、水生動物防控計劃、羊和山羊防控計劃[14]。對于每類防控計劃，均會制定若干配套管理措施和操作規范標準，并保障其實施。以口蹄疫為例，巴西先后制定了“口蹄疫防制管理規定”、“口蹄疫病毒操作生物安全標準”、“生產、控制和使用口蹄疫疫苗規定”及“口蹄疫風險水平分類標準”等。

3.4.2 殘留監控體系

巴西從1995年開始實施國家動物源性食品殘留監控計劃。農牧業保護局每年發布年度殘留監控計劃，農業、畜牧和食品供應部設在各州的農業代表處及其派出的獸醫代表按相關殘留監控計劃具體負責殘留監控計劃的實施。監控產品主要包括肉（牛、禽、豬、馬）、乳、魚和蜂蜜、蛋等，主要檢測對象有抗生素類、鎮靜劑、驅蟲劑、激素類、β-受體激動劑、重金屬、有機磷、有機氯、二噁英、硝基呋喃類、氯霉素、磺胺類和其他藥物。殘留監控檢出陽性后，針對檢出陽性的養殖場實施批批檢測，連續5 個批次檢測結果為陰性才能取消監控。

4 巴西肉類安全管理體系的借鑒與思考

通過分析可以發現，巴西的動物疫病控制及肉品衛生管理體系具有四大顯著特點，非常值得我國借鑒。

4.1 建立覆蓋肉類產業鏈、一體化的法規體系

巴西建立了以《動物衛生防疫條例》和《動物源食品生產和衛生檢驗法規》為核心、貫穿畜禽養殖、運輸、屠宰、肉品加工、銷售及進出口全過程的動物疫病控制及肉品衛生控制法規體系。特別是《動物源食品生產和衛生檢驗法規》，將各種肉用動物從屠宰、加工到運輸上市的所有管理要求和具體操作要求進行一體化規定，非常便于政府監管和企業實施。與巴西相比，我國肉類安全管理法規標準體系存在幾方面不足：一是整體性不足。我國肉類安全衛生管理要求分散在眾多法規標準中，在國家層面有《食品安全法》及其實施條例、《動物防疫法》、《畜牧法》、《生豬屠宰管理條例》、《進出口動植物檢疫法》及其實施條例等法律法規[15]以及若干強制性和推薦性國家標準[16]，此外還有部門規章、行業標準等，缺乏國家層面統一、系統的肉類安全衛生管理法規；二是法規覆蓋面不全。以屠宰管理為例，巴西的《動物源食品生產和衛生檢驗法規》覆蓋牛、馬、豬、羊、兔、家禽及圈養野生動物等所有肉用動物，而我國目前除生豬有專門的《生豬屠宰管理條例》外，對于其他肉用動物的屠宰管理，僅寧夏、內蒙古和新疆制定有地方性法規，其他省市基本都缺乏相應檢疫制度規范[17-18]；三是法規規定不夠具體。多數法規標準原則性、程序性規定多[19]，具體技術性指標要求少，不便于操作。如宰后檢查，我國《食品安全國家標準 畜禽屠宰加工衛生規范》僅規定“宰后對畜禽頭部、蹄（爪）、胴體和內臟（體腔）的檢查應按照國家相關法律法規、標準和規程執行”、“應利用宰前和宰后檢查信息，綜合判定檢疫檢驗結果”[20]；而巴西《動物源食品生產和衛生檢驗法規》不但對宰后檢驗的人員資質要求、檢查類型、檢查方式以及可判斷為不合格的數十種情形做了詳細規定，同時還制定了禽、牛、馬、羊、豬的特殊宰后檢驗要求。為此，建議參照巴西及美國[21-22]等其他肉類主要生產國的做法，制定肉類安全管理綜合性法規，以統一和強化畜禽肉類安全管理，并細化從養殖、屠宰、加工、上市流通等肉類產業鏈各環節的安全管理和技術要求。

4.2 建立強有力的監管執行體系

強有力的監管力量是保證法規得以有效實施的關鍵。巴西通過立法形式建立全國一體化的三級農牧業衛生控制體系，并在法規中明確中央、地區和地方各級的職能職責，各級機構內部的職責分工也通過部門規章形式進行詳細規定，使得監管機構在行使監管權時有法可依，避免職能交叉，提高運行效率。與此同時，巴西中央層面的管理資源非常充足，僅農業、畜牧和食品供應部下屬的農牧業保護局就有5 個司局與畜禽產品安全管理直接相關，其中動物源產品檢驗司就設有10余個處室，分工非常細致。中央監管層充足的資源一方面可以提高宏觀決策的科學性，同時有足夠能力對各地方機構的政策實施情況形成有效監督，保證政策的貫通實施。鑒于我國肉類安全分段監管的體制設計，建議加強統一協作，以法律形式明確各級各類監管機構的職權，避免職能交叉，避免監管空白[23]。

4.3 依托科學的技術支撐體系

巴西的畜禽及產品檢測官方實驗室不是按行政區劃建設，而是在國家層面整體布局，根據需要建立若干區域實驗室，這既有利于集中資源建設高水平實驗室、保證實驗室的利用效率，也避免了低水平重復投入和資源浪費。同時，巴西有官方實驗室管理的專門立法，明確實驗室的法律地位，保證實驗室的規范管理和持續穩定運行。這種統一規劃、整體布局、立法保障的技術支撐體系建設路徑非常值得我國借鑒。建議加強對我國肉類食品安全檢測資源的整合，完善檢測的設備、技術、手段等，提高檢測的質量和效果[24-25]。

4.4 注重監管政策與安全信息的透明

巴西的肉類產品能得到全世界廣泛認可并順利銷往100多個國家/地區，與其政策法規及疫病疫情信息的透明密切相關。在巴西肉類安全主管部門的網站上，可以非常方便地查閱各種管理政策文件、實驗室布局、官方檢驗檢測方法等信息。同時，巴西也非常注重利用世界動物衛生組織官方網站，向世界各國通報國內動物數量、官方獸醫、實驗室能力、疫苗生產及免疫情況、動物疫病狀況、疾病控制措施、控制效果等相關貿易國家關注的疫病疫情信息，以贏得其他國家的信任[26]。盡管我國相關政府網站有肉類安全政策法規、標準及其他信息發布，但信息渠道分散，查詢非常不便，食品安全信息公開還有巨大空間[27]。在向世界動物衛生組織通報信息方面，我國與巴西也存在一定差距，如在該組織發布的7 種重點動物疫病官方狀況信息中，我國有3 種疫病被其列為“官方疫病狀況缺失”[28-30]。透明度不足影響了出口肉類競爭力[31]，我國畜禽肉類產品要獲得更多國際認可，進一步提高肉類安全信息的透明度非常必要。

5 結 語

巴西的肉類安全管理體系為其肉類產業平穩健康發展、拓展國際市場提供了強有力保障。我國是肉類生產和消費大國，肉類食品行業已逐步成為關系到國計民生的重要產業，對促進農牧業生產、發展農村經濟、保障消費者身體健康和擴大外貿出口增長發揮著日益重要的作用[32]。充實監管資源、完善法規體系、優化技術支撐體系，對于提高肉類安全監管能力、保障肉類安全非常必要。此外，我國肉類產品要贏得國際市場信任，除產品本身質量安全水平外，監管政策制度及相關安全信息的“透明”也不可或缺。