多規(guī)融合，“一張圖”管控廣東海岸帶 十大問題帶你解讀《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》

■ 《海洋與漁業(yè)》記者 孔一穎 通訊員 粵海漁/文

廣東省海岸帶是陸海一體化發(fā)展的核心區(qū)域，決定著全省經(jīng)濟社會發(fā)展布局。廣東率先推出《規(guī)劃》，試行構(gòu)建海岸帶保護與利用總體格局，逐步實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。《規(guī)劃》全文5萬多字，廣東省海洋與漁業(yè)廳對《規(guī)劃》做詳細解讀。

【問題一】

《規(guī)劃》的范圍有多大？

《規(guī)劃》范圍涵蓋廣東沿海縣級行政區(qū)的陸域行政管轄范圍及領(lǐng)海外部界線以內(nèi)的省管轄海域范圍，并將佛山部分地區(qū)和東沙群島納入。規(guī)劃總面積11.81萬平方千米，其中陸域5.34萬平方千米，海域6.47萬平方千米，海島1963個，涉及地級以上市15個，縣（市、區(qū)）56個，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）727個。

【問題二】

《規(guī)劃》的主要目的是什么？

《規(guī)劃》是當前和今后一段時期管控廣東省海岸帶資源保護與利用的總體性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，是進一步做好海洋工作的重要依據(jù)，是建設(shè)海洋經(jīng)濟強省的工作指南。

《規(guī)劃》通過科學分析海岸帶區(qū)域資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)適宜性，劃定海陸“三區(qū)”、“三線”，布局廣東省海岸帶基本空間格局，架構(gòu)陸海統(tǒng)籌的生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，重點解決海岸帶保護與利用的陸海統(tǒng)籌問題，進一步強化海岸帶在區(qū)域經(jīng)濟社會、環(huán)境保護中的引領(lǐng)和支撐功能。

《規(guī)劃》以海岸帶功能為基礎(chǔ)，考慮岸線兩側(cè)海域和陸域的保護與利用，在規(guī)劃空間上達到平衡，在引導(dǎo)措施上達到和諧，核心是發(fā)揮海岸帶在經(jīng)濟社會發(fā)展中的支撐和引領(lǐng)作用，在生態(tài)環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)中的緩沖、過濾和儲存作用。

廣東省海岸帶保護利用總體格局圖

【問題三】

《規(guī)劃》的總體格局是什么？

《規(guī)劃》構(gòu)建“一線管控、兩域?qū)樱鷧f(xié)調(diào)、生態(tài)優(yōu)先，多規(guī)融合、灣區(qū)發(fā)展”的海岸帶保護與利用總體格局，逐步實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。

“一線管控”是《規(guī)劃》以岸線功能為基礎(chǔ)，按照《海岸線保護與利用管理辦法》，將廣東省岸線劃分為優(yōu)化利用、限制開發(fā)、嚴格保護三種類型，實施分類分段精細化管控。

“兩域?qū)印笔侵敢院０毒€為軸，統(tǒng)籌規(guī)劃岸線兩側(cè)功能和需求，把陸地主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋主體功能區(qū)規(guī)劃有效銜接，整體推進海陸經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展和示范，實現(xiàn)陸域海域兩域?qū)印?/p>

“三生協(xié)調(diào)”指《規(guī)劃》確定海岸帶“三區(qū)三線”基礎(chǔ)空間格局，推動形成海陸協(xié)調(diào)的生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間總體架構(gòu)。

“生態(tài)優(yōu)先”就是要實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海岸帶綜合管理，嚴格落實生態(tài)保護紅線制度，推進環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、美麗海灣和生態(tài)島礁建設(shè)，加強海陸保護區(qū)建設(shè)，構(gòu)建海岸帶藍色生態(tài)屏障，保障區(qū)域生態(tài)安全。

“多規(guī)融合”就是要充分發(fā)揮《規(guī)劃》的總體性、基礎(chǔ)性、約束性作用，做到“一張圖”管控海岸帶。

“灣區(qū)發(fā)展”是以灣區(qū)為單元，按照區(qū)位及資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，統(tǒng)籌珠三角和粵東粵西兩翼的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升灣區(qū)發(fā)展水平，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和生態(tài)保障要求，構(gòu)建各具特色、功能互補的海岸帶綜合保護與利用新格局。

【問題四】

《規(guī)劃》的空間劃分體系是什么？

《規(guī)劃》以《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》和《廣東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》為基礎(chǔ)，依據(jù)海岸帶區(qū)域資源環(huán)境承載能力和空間適宜性分析研究成果，劃定海陸“三區(qū)”（海域：海洋生態(tài)空間、海洋生物資源利用空間和建設(shè)用海空間，陸域：生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間）和“三線”（海域：海洋生態(tài)保護紅線、海洋生物資源保護線和圍填海控制線，陸域：陸域生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）；以陸海統(tǒng)籌為核心，將海岸帶空間進一步劃分為一定條件下可兼容的生態(tài)、生活及生產(chǎn)三類空間。

【問題五】

《規(guī)劃》的實施抓手是什么？

海岸線管控是《規(guī)劃》實施的抓手。海岸線為平均大潮高潮時的海陸分界線，也是海域和陸域管理的范圍界限，更是海陸物質(zhì)流通、能量輸送、聯(lián)系的重要“紐帶”。

要實現(xiàn)對海岸線及其兩側(cè)陸域、海域自然環(huán)境資源的有效保護和合理利用，其前提條件是將海岸線作為一個生態(tài)系統(tǒng)相對獨立完整的區(qū)域進行綜合管理。

因此，海岸線適宜作為基于陸海統(tǒng)籌的、有效管理岸線兩側(cè)海域和陸域的“海岸帶保護與利用管控軸線”，是實現(xiàn)“一張圖”管控海岸帶的首要抓手。

《規(guī)劃》根據(jù)國家海洋局下發(fā)《海岸線保護與利用管理辦法》（國海發(fā)〔2017〕2號）、《海岸線調(diào)查統(tǒng)計技術(shù)規(guī)程（試行）》（國海發(fā)〔2017〕5號），結(jié)合廣東省海岸線自然資源條件、生態(tài)功能、景觀價值、開發(fā)利用程度、保護現(xiàn)狀和發(fā)展要求等，將廣東全省岸線劃分為優(yōu)化利用岸線、限制開發(fā)岸線和嚴格保護岸線三種類型，共484段，實施分類分段精細化管控，構(gòu)建科學合理的岸線功能格局。

【問題六】

《規(guī)劃》如何體現(xiàn)以海定陸？

2017年第10次省委書記專題會議指出，建設(shè)海洋經(jīng)濟強省必須做到陸海統(tǒng)籌，促進海陸優(yōu)勢互補、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，要切實推進陸海統(tǒng)籌，堅持陸海并重、陸海一體，綜合管控。“兩域?qū)印奔春Ｓ蚝完懹虻膶樱锹鋵嶊懞＝y(tǒng)籌的具體措施。

在《規(guī)劃》總體策略上，遵循陸海統(tǒng)籌、以海定陸的原則，以海岸線為軸線，將《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》與《廣東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》有效銜接，優(yōu)化海陸空間布局。

通過“三生空間”的統(tǒng)籌謀劃，對海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)，調(diào)整相鄰陸域的產(chǎn)業(yè)和人口布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)；對海洋重點開發(fā)區(qū)，重點保障相接陸域的臨港工業(yè)、物流和城鎮(zhèn)等開發(fā)空間；對海洋限制開發(fā)區(qū)，相應(yīng)陸域禁止開展對海洋生物有較大影響的開發(fā)活動；對海洋禁止開發(fā)區(qū)，協(xié)同建立海陸自然保護區(qū)，禁止相近陸域發(fā)展工業(yè)，統(tǒng)籌謀劃海岸帶資源開發(fā)與生態(tài)保護。

【問題七】

《規(guī)劃》如何體現(xiàn)生態(tài)保護優(yōu)先的內(nèi)容？

根據(jù)中央相關(guān)精神和相關(guān)文件要求，綜合考慮廣東省海岸帶資源約束趨緊、部分海域環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)退化、發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出的現(xiàn)狀，《規(guī)劃》提出堅持保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，謀劃海岸帶利用的重要生態(tài)保障。

通過構(gòu)建“兩屏一帶、一橫五縱、多點”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和“陸-海-空”三位一體的海洋生態(tài)環(huán)境觀測網(wǎng)體系，構(gòu)建海岸帶生態(tài)保護多維屏障；通過保護區(qū)、山地保護和海岸防護林、美麗海灣、生態(tài)島礁建設(shè)，切實提升區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能；通過規(guī)范入海排污口設(shè)置、加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)與改造、推進農(nóng)村環(huán)境連片綜合整治等措施，切實嚴格控制陸源污染物排海；規(guī)劃明確提出要持續(xù)開展海漂垃圾源頭治理，完善海漂垃圾的清理防治協(xié)調(diào)機制，開展海漂垃圾和海洋微塑料監(jiān)測、評估與防治技術(shù)研究與示范以及全面建立“灣長制”等，切實加強陸地海洋污染防治。

以上《規(guī)劃》內(nèi)容充分體現(xiàn)了生態(tài)保護的優(yōu)先地位，力求達到在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的目的。

【問題八】

《規(guī)劃》如何實現(xiàn)多規(guī)融合？

2017年第10次省委書記專題會議提出“重點推動海洋海岸功能規(guī)劃與沿海發(fā)展規(guī)劃‘多規(guī)合一’，用‘一張圖’管控海岸帶”。“多規(guī)合一”是對原有規(guī)劃體系的一種制度性改革，有利于優(yōu)化空間布局、有效配置資源、提高政府空間管控水平和治理能力。目前“多規(guī)合一”仍處于探索和試點階段。

本《規(guī)劃》按照“多規(guī)融合”的思路進行編制，在加強與海洋相關(guān)規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，注重與陸域相關(guān)規(guī)劃，如主體功能區(qū)規(guī)劃、沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”進行了有效的探索。《規(guī)劃》第三章協(xié)調(diào)海域與陸域功能對接、第四章優(yōu)化海岸帶空間布局、第七章推動灣區(qū)發(fā)展都集中體現(xiàn)了“多規(guī)融合”的理念。

【問題九】

《規(guī)劃》與灣區(qū)發(fā)展如何結(jié)合？

當今世界，灣區(qū)已成為帶動全球經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊，“灣區(qū)經(jīng)濟”所獨具的開放性、創(chuàng)新性、宜居性以及國際化等優(yōu)勢異常突出，為海岸帶經(jīng)濟發(fā)展帶來了根本動力和無限活力，成為城市發(fā)展的魅力所在和鮮明標志。

廣東省海岸帶資源稟賦優(yōu)勢突出、經(jīng)濟發(fā)展良好，“灣區(qū)經(jīng)濟”基礎(chǔ)優(yōu)越，“灣區(qū)發(fā)展”對于提升廣東省在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的地位與功能具有重要意義。《規(guī)劃》以灣區(qū)為單元，基于經(jīng)濟社會發(fā)展需求、區(qū)位及資源環(huán)境承載能力，以統(tǒng)籌珠三角和粵東西兩翼的協(xié)調(diào)發(fā)展為準則，將廣東沿海劃分為柘林灣區(qū)、汕頭灣區(qū)、神泉灣區(qū)、紅海灣區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、海陵灣區(qū)、水東灣區(qū)和湛江灣區(qū)，構(gòu)建海岸帶灣區(qū)發(fā)展新格局。

《規(guī)劃》明確了八大灣區(qū)港口、產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)保障，規(guī)劃了保障各要素發(fā)展所需的岸線、空間等，構(gòu)建各具特色、功能互補、相互協(xié)調(diào)發(fā)展的灣區(qū)空間格局，充分發(fā)揮廣東省海岸帶引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，推動各灣區(qū)成為“一帶一路”、“海上絲綢之路”的重要門戶和節(jié)點，進一步加快廣東省推進開放型海洋經(jīng)濟發(fā)展。

【問題十】

《規(guī)劃》的一張圖如何管控？

為切實做到“一張圖”管控海岸帶，制作了“廣東省海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃管理系統(tǒng)”電子地圖。該地圖以海岸線為索引，不僅可由圖形查看文字信息，也可由岸段號搜索相應(yīng)的岸段位置查詢海岸帶概況、海岸帶利用現(xiàn)狀及規(guī)劃成果三大類信息，并可按照行政單位進行利用現(xiàn)狀、規(guī)劃成果方面的面積、長度、數(shù)量及比例方面的統(tǒng)計分析。