發達國家農地流轉及退地補助金政策經驗借鑒與啟示

范力軍

凱里學院 經濟與管理學院，貴州 凱里 556011

2017年中央一號文件提出加快發展農地規模經營，引導農民在自愿的基礎上通過農地經營權流轉、農地經營權退出等方式實現規模經營，進而深入推進農業供給側結構性改革，加快農業現代化建設步伐。農地經營權流轉與退出必須以高度重視農民利益保護為根本[1]，但目前不完善的農村養老保障體系不僅起到抑制農地經營權流轉與退出的作用，甚至在一定程度上強化了農地的養老保障功能[2]，降低了農民的農地流轉及退出意愿。因此，制定能夠弱化甚至替代農地養老保障功能的政策對于促進農地經營權流轉及退出十分重要。英國、法國、韓國、日本等發達國家在實現農業規模化經營中通過出臺農地經營權流轉及退地補助金政策，有效的促進了農地經營權流轉及退出，加快了農業現代化發展步伐。對上述四國的農民退地補助金政策進行分析，總結其成功經驗，為推動我國農地經營權流轉及退出實現農業規模經營提供經驗借鑒。

一、發達國家農民退地補助金政策分析

（一）英國

英國中世紀時期農地屬于“國王”所有，土地資源分配施行敞田制，為方便耕種，農民之間通過相互兌換、買賣等方式實現農地集中經營，屬于自發式的經營權流轉。從封建社會向資本主義社會轉變過程中，土地制度逐步轉變為私有制，租佃制成為主要的農地經營模式。工業革命時期鄉村工業的發展為農民提供了大量就業崗位，不僅推動了農民市民化進程，也催生了農地經營權流轉需求，實現了農地經營規模的擴大，同時也促使英國政府更加注重“重工輕農”政策。19世紀末的農業大蕭條與二戰期間的糧食危機暴露出“重工輕農”政策的弊端，英國政府開始出臺一系列政策推動農地經營權流轉，加快推進農業現代化建設。

農業補貼政策是英國農業現代化建設中的重要手段[3]，為提高農地流轉效率，擴大農場經營規模，1947年頒布了戰后第一部農業法并確立了農業補貼政策。如政府承擔農場合并所需費用的50%，并提供一定數量的資金用于土地整理。農民退地補助金、退地終身年金政策是農業補貼政策的主要內容，1967年對《農業法》進行修訂后，明確規定對自愿放棄農場經營的農民發放2 000英鎊以內的補助金，或是每年發放275英鎊的終身年金以確保農民的養老保障[4]。1970年、1974年再次頒布了農民退地補助金政策。補助金的發放在2000年之前由農業水產與食品部負責，2001年10月之后成為獨立的中介機構——農村支付署。補助金來源主要是英國財政支持及歐盟的農業補貼。

通過實施農民退地補助金政策，從1970年到1979年，英國中小規模的農場減少了52%，農場總數減少了14%，大規模的農場增加了18%。1983年自營農場數量占到農場總數的74.4%，自營農場面積占到農場總面積的60.2%[5]。1990年50公頃以上的農場達到農場總數的33.3%，10～50公頃的農場達到40.4%，10公頃以下的農場占26.4%，這些數據表明農場經營規模有了明顯的擴大。

（二）法國

法國在大革命時期摧毀了封建土地制度，確立了以小農經營為主的土地制度。拿破侖時期的《民法典》提出了每個繼承者享有同等繼承土地的權利，加劇了土地的零碎化經營，以至于全國60%以上農地是小規模經營。到1955年，全國農用土地總面積3 400萬公頃被分割成7 600萬地塊，平均每個地塊僅為0.45公頃[6]。小農經營在一定程度上改善了農戶的生活狀況，但隨著工業革命的快速發展不能適應規模化生產的需要。而工業革命的發展為農民提供了就業崗位，眾多農民選擇進入城市就業，小農耕種劣勢逐漸明顯，進而推動了農地規模經營的需求。農業規模經營成為農業產業轉型發展的必然趨勢。

法國政府于20世紀40年代成立交換土地委員會，其主要職責是促進農地交易及農地流轉，同時對合并農場的農戶發放補助金。 1960年頒布的《農業指導法》規定進城定居的農村子女無權繼承土地，但可以得到經濟補償，這項政策相當于用經濟補償促進農地權利的退出[7]。隨后又設立了用于調整農業經營規模的專項基金，對65歲以上領取退休金的農民放棄農地經營權利的發放退地補助金，標準是每人每年1 500法郎。隨后將補助范圍擴展到60～65歲之間退出農地經營的農民。到了20世紀70年代中期相關部門又設立了非退休金的退地福利補助基金，鼓勵超過55周歲的農民領取一定的終生養老金后退出農地經營，這些退地補助金政策的出臺極大的促進了農地經營權退出，有效推動了農地經營規模的擴大。

法國退地補助金政策的實施，在一定程度上推動了農莊面積的不斷擴大，數據表明從1955年到2000年，法國農場總數由230.7萬個減少到68萬個，其中10公頃以下的小農場減少86.79萬個，20～50公頃之間的中等農場減少4.74萬個，小農場占全部農場總數的比重由56.3%下降到38.1%，50公頃以上的大農場所占比重由4.1%上升到13.8%，平均每個農場的經營規模由13.3公頃/個擴大到41.7公頃/個[8]。在1954年—1962年之間有150萬農民離開了土地，其中44萬名老年農民在退地補助金政策的鼓勵下退出了農業生產領域，合并土地規模達到900多萬公頃。

（三）韓國

韓國在20世紀70年代完成了農業國家向工業國家的轉變，工農業之間巨大的收入剪刀差促使大量農戶離開農田走向工業產業，造成了農地的逐漸荒廢[9]，而農地的分散經營與農業現代化發展需求相矛盾。因此，韓國在1994年制定的《農地基本法》中明確放寬了農地買賣和租賃限制，鼓勵進入工業崗位的農民退出農地，便于農業規模經營的實現。在農地較為細碎或地形較為復雜的地區，政府支持農業合作組織的建立，用于推動細碎化的農地實現規模化經營。

韓國政府為鼓勵有條件的農民退出農地經營，推動農地規模經營，1997制定了農民提前退休支付計劃，該計劃規定凡是年齡超過65歲以上的農民，在自愿的基礎上連續5年將農地出售或是出租給專業農民，可以獲得政府的直接支付補貼，補貼標準為258萬韓元/公頃，2006年將直接支付計劃延長為8年，支付標準提高到290萬韓元/公頃[10]。通過農民退休支付計劃的實施，1992年農戶農地經營規模達到1.26公頃，1999年達到1.396公頃，2011年達到1.46公頃[11]，農地經營規模呈現緩慢上升趨勢。租賃農場和聯合耕種的農業規模經營形式越來越普遍。

（四）日本

日本屬于山地國家，面臨著農地少人口多的農業發展困境。戰后通過改革封建土地所有制建立了“耕者有其田”的土地制度，農地成為私人所有，以小規模家庭經營為基本特征，耕地零碎化問題更加嚴重[12]。20世紀60年代日本工業化、城市化的快速發展，為農村勞動力提供了更多就業機會。農業勞動力老齡化問題日益突出，農業副業化、兼職化現象增多，棄耕農地逐漸增加，最終造成了農地資源利用效率下降，這些因素的共同作用引發了農地退出需求，也推動了農業規模經營的發展。

為鼓勵農民退出農地，1970年日本出臺《農民年金制度基金法案》，該法案要求在20～55歲之間，且農地經營達到一定規模的農民加入，該年金包括農地經營權轉讓年金、離農支付金制度等。農地經營權轉讓年金是指農民在60～65歲之間將農地所有權或是經營權轉給其他專業經營農戶，且農民年金繳費已達到25年的每月可以獲得2萬日元的補助[13]。離農年金是針對55歲以上從事其他行業的農民將農地轉讓給專業農戶，由國家財政負責發放一次離農年金補貼。同年對1952年的《農地法》進行了修改，稱為《農地法改正法》，內容之一是成立公益性的土地管理公司，農戶將農地出租給土地管理公司，可一次性獲得10年租金，解決農戶的后顧之憂。1980年出臺的《農地利用增進法》規定，對于自愿出售農地的農戶給予62萬日元的退地補貼。通過農民年金、退地補助等政策的實施，日本農地流轉率大幅度上升，從1970年的7.6%提高到1985年的20.5%，1980年農地經營規模在2公頃以上的農戶提高到7.3%[14]。

二、發達國家農民退地補助金政策主要經驗

英、法、韓、日四國通過實施不同的農民退地補助金政策，促進了農地的買賣及經營權流轉，實現了農地經營規模的擴大，推動了農業現代化進程。上述四國的農民退地補助金政策有以下幾點經驗值得借鑒。一是堅實的非農產業發展基礎。英、法、韓、日均是在建立了一定的工業、服務業等非農產業的基礎上，吸納了大量的農村勞動力就業，為農民的農地買賣及經營權流轉解決了生活上的后顧之憂。二是制定了完善的農地買賣、經營權流轉等方面的法律體系。英國通過出臺并多次修改《農業法》，法國制定《農業指導法》，韓國出臺《農業基本法》，日本制定《農民年金制度基金法案》等，這些法律法規經過多次修改完善，明確了農民退地補助金政策的法律效力。三是長期穩定的資金來源。英、法、韓、日四國農民退地補助金的主要來源是財政收入。除此以外，英、法兩國還有來自歐盟的農業補貼收入，日本還有來自于農民繳納的農民年金。四是專業的農地流轉服務機構。英國的農村支付署、法國的交換土地委員會、韓國的農業合作組織、日本的土地管理公司均是為了促進農地買賣、經營權流轉成立的專業性農地服務機構。

三、促進我國農地經營權流轉的啟示

當前我國農業現代化建設也面臨著農地經營分散化、農地自身細碎化、農業勞動力兼業化與老齡化、工農業收入差距較大等與發達國家相似的問題。為此，中央等有關部門提出實施農地所有權、承包權、經營權“三權分置”，通過放活農地經營權，加快推進農地規模經營，但也面臨著農民退地意愿偏低、退地模式單一、退地后就業難、退地農民生活無保障等特殊情形。發達國家退地補助金政策對于解決上述問題，加快農地經營權流轉，實現農地規模經營作用顯著。積極借鑒發達國家農民退地補助金政策對于完善我國農地經營權流轉的政策體系具有現實意義。

表1 發達國家農民退地補助金政策體系

（一）構建完善的農民退地就業體系

我國有條件退地的農民退地意愿仍然偏低的主要原因之一是退地后生活無保障，缺乏可持續生存能力。發達國家通過工業發展吸納了農村勞動力，保障了退地后的生活。我國政府等相關部門應建立完善的農民退地就業體系，確保退地后的基本生活得以保障。一是退地前的職業培訓。針對有條件退地的農民開展就業技術培訓，使每一位農民都具備一項專業技術，確保退地后能夠及時就業。二是退地后的職業能力提升培訓。對已經退地且就業情況不太樂觀的農民及時開展職業技能提升培訓，確保其實現可持續就業。三是建立適合農民接受的就業信息體系。就業信息不對稱是造成農民進城就業難的主要原因之一，而農民外出就業的信息獲取方式仍然以親朋好友介紹為主[15]。因此要針對農民自身文化水平建立農村招聘、電視及廣播招聘、手機短信等適合農民接受的就業信息傳播體系。

（二）健全農地退出補償機制

當前農業比較收益低的現實促使大量農民選擇棄耕或是將農地托付給親戚朋友管理，卻不愿退出農地權利，主要原因是農地保障功能的替代機制尚不完善。借鑒發達國家退地補助金政策建立健全農地退出補償機制，對于促進農地退出、經營權流轉具有重要意義。一是出臺農民退地補助金政策，鼓勵進城定居且已經就業穩定的農民退出農地，通過退地補助金替代農地的社會保障功能，促進農地退出及經營權流轉。二是設立年老農民退地專項補助基金，農地是年老農民生活保障的主要來源之一，對年老農民發放不低于基本生活保障的補助基金可以提高其退地意愿。三是鼓勵兼業農民流轉農地經營權甚至退出農地，給予一定時間一定金額的退地補助。四是構建長效的資金籌措機制。建立財政補貼、租地方、買地方為一體的退地補助金籌措機制。

（三）建立農地流轉服務機構

當前我國農地退出或經營權流轉模式單一，主要原因之一是缺乏專業性的農地流轉服務機構。借鑒發達國家的交換土地委員會、土地管理公司等發展經驗，建立全方位、多層次的農地流轉服務機構。一是在農村設立農地流轉服務站，有農地退出或經營權流轉需求的農民可以選擇在服務站發布信息，農業合作社、農業種養能手可以根據自身需求進行農地購買及租賃。二是成立專業性的農地價值評估機構。由專業人員根據農地質量、地理位置等因素評估農地價值，為農地買賣、農地經營權流轉提供價值參考。

（四）完善農地流轉法律體系

法律是保障農地流轉行為的重要依據，借鑒發達國家經驗完善農地流轉法律體系對于規范農地買賣及經營權流轉意義重大。一是制定專門的土地確權法律，用法律確定農地承包經營權的所有者，更大限度的保護農民權利。二是出臺農地交易、農地流轉相關的法律法規。明確農地經營權流轉、租賃雙方的權利及義務，規范農地經營權流轉行為，降低農民風險。三是出臺農地經營權流轉及退出補償的法律法規。出臺法律法規明確農地經營權流轉及退出補償的標準、方式、程序，保障農民獲得補償的權利。

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