刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督機制研究

摘 要：刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督是刑罰執(zhí)行監(jiān)督活動的起點，也是刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重要內(nèi)容。司法實踐中，刑罰交付執(zhí)行存在一些問題，刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨一些困境，應當對刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督機制加以完善，以此推動檢察工作尤其是刑事執(zhí)行檢察工作健康有序發(fā)展。

關鍵詞：刑罰交付執(zhí)行 刑罰變更執(zhí)行 檢察監(jiān)督

一、刑罰交付執(zhí)行存在的問題

刑罰交付執(zhí)行是刑罰執(zhí)行的基礎，包括對法院初次生效裁決刑罰內(nèi)容的交付執(zhí)行和法院、看守所、監(jiān)獄對刑罰變更執(zhí)行生效裁決內(nèi)容的交付執(zhí)行。

（一）死刑交付執(zhí)行存在問題

有學者認為死刑設置的交付執(zhí)行時間過于短暫，不足以保障司法機關糾錯，也未給予死刑案件被告人充分的救濟時間。[1]還有學者認為部分死刑交付執(zhí)行前未依法通知家屬等。實踐中還存在死刑案件中未判死刑的同案犯長期不能交付執(zhí)行，從而失去減刑假釋機會形成服刑不公，造成被監(jiān)管人情緒不穩(wěn)，進而影響監(jiān)管安全。雖然兩高等部門聯(lián)合出臺過相關規(guī)定，但實踐中并沒有嚴格落實。

（二）監(jiān)禁刑交付執(zhí)行存在問題

一是審前未羈押罪犯判處實刑未交付執(zhí)行刑罰。2016年，最高人民檢察院聯(lián)合相關部門開展了集中清理判處實刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項活動，J省N市在專項活動中共發(fā)現(xiàn)審前未羈押判實刑未執(zhí)行刑罰罪犯18人，而全國共核查出未執(zhí)行刑罰罪犯11379人。[2]經(jīng)調(diào)查，罪犯判實刑未交付執(zhí)行主要有以下原因：一為看守所擴大不予收押情形拒收。如某省《看守所收押涉病涉?zhèn)藛T有關規(guī)定（試行）》將《傳染病防治法》規(guī)定的所有傳染病都解釋為不能收押的急性傳染病。二為送押單位不認真履行相關職責，不積極排除羈押風險造成看守所拒收。三為不同單位對審前未羈押判處實刑送交執(zhí)行的相關規(guī)定存在不同理解。法院認為自己“只送文書不送人”，公安機關卻認為判決、裁定生效前未被羈押的，法院應當“既送文書也送人”，二者經(jīng)常推諉扯皮。

二是罪犯濫用訴權謀求留所服刑。據(jù)統(tǒng)計，J省N市某看守所近一年來通過上訴、撤訴留所服刑罪犯達到10余名。罪犯通過濫用訴權謀求留所服刑是由于自己刑期相對較短，到監(jiān)獄也沒有減刑機會，而看守所勞動量相對較小，家屬探望方便，甚至因與管教民警熟悉而能得到照顧。法院則考慮上訴率，或者不愿意花費精力對案件再次審查，愿意幫助罪犯拖延時間換取罪犯撤訴。

三是法律文書錯誤造成監(jiān)獄拒收。據(jù)統(tǒng)計，J省N市某看守所每次投送監(jiān)獄前的文書審查中，發(fā)現(xiàn)文書錯誤或文書不一致的比例超過30%，多次因文書問題導致監(jiān)獄拒收。文書瑕疵或錯誤造成拒收一方面因法院執(zhí)行文書制作不仔細、檢察院檢察監(jiān)督不力、看守所文書核查不到位，更主要是由于監(jiān)獄過于苛刻，拒收罪犯過于隨意。監(jiān)獄隨意拒收給看守所投送罪犯工作造成巨大困難，二次投送罪犯耗費大量時間精力，長途押解，容易產(chǎn)生安全隱患。

（三）非監(jiān)禁刑交付執(zhí)行中存在問題

一是交付執(zhí)行不夠規(guī)范統(tǒng)一。實踐中，有的法院未核實罪犯居住地直接將其交付戶籍地執(zhí)行，造成許多實際居住地與戶籍地不一致的罪犯監(jiān)管困難。有的法院送達法律文書不及時、不齊全，部分案件逾期送達甚至送達法律文書時罪犯的緩刑考驗期已臨近屆滿，造成社區(qū)矯正罪犯較長時間漏管。此外，還存在法院對緩刑考驗期起算標準不一致的情況，有的法院將緩刑考驗期從判決宣告之日起算，有的法院從判決生效之日起算，導致刑罰交付執(zhí)行不統(tǒng)一。二是社區(qū)矯正機構隨意拒收。我國實行居住地矯正原則，但“居住地”界定不明確，實踐中戶籍地和暫住地社區(qū)矯正機構均按有利于己的原則對“居住地”進行解釋，隨意拒收罪犯。例如J省Y市某基層法院判處馮某某緩刑后，將其交付至該市某司法局接受社區(qū)矯正，但該司法局以馮某某自述已不住該區(qū)，想常住J省N市某區(qū)為由，將馮某某社區(qū)矯正材料退回原判法院。無奈，原判法院又將馮某某交付至N市某區(qū)，而該區(qū)司法局認為，馮某某在該區(qū)既無穩(wěn)定合法收入來源，亦無相對固定住所，又將相關法律文書退回原判法院，造成馮某某在判決生效1個多月后還不能正常接受社區(qū)矯正。三是社區(qū)矯正人員不按規(guī)定報到。實踐中，經(jīng)常有社區(qū)服刑人員逾期報到。例如J省N市某區(qū)近一年內(nèi)有5名社區(qū)服刑人員因逾期報到被警告處分。還有許多經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)矯正對象，為了繼續(xù)在外務工，拒不回戶籍地報到，長時間脫離監(jiān)管。例如J省某基層法院將罪犯譚某某交付其戶籍地C直轄市某縣司法局執(zhí)行后，譚某某以多年在外務工，回老家將失去生活來源為由，拒不回家報到接收矯正，暫住地又不愿接收，造成漏管達2個月之久。

（四）財產(chǎn)刑交付執(zhí)行工作中存在問題

一是移送立案執(zhí)行比例低。實踐中，法院普遍對執(zhí)行工作比較漠視，或者出于業(yè)績的考量，刑事審判部門未能在裁判生效后及時移送立案部門審查立案。[3]許多法院只有刑事審判庭提供“有可執(zhí)行財產(chǎn)證明”等材料時，立案庭才予以立案，導致部分已判決案件的財產(chǎn)刑得不到及時立案執(zhí)行。二是移送立案執(zhí)行不及時。按規(guī)定，由人民法院執(zhí)行機構負責執(zhí)行刑事裁判涉財產(chǎn)部分，刑事審判部門應當及時移送立案部門審查立案，但實踐中有的法院長期不移送執(zhí)行。例如J省某基層檢察院在2017年“財產(chǎn)刑執(zhí)行回頭看”專項檢察活動中發(fā)現(xiàn)，2016年財產(chǎn)刑專項檢察活動之后，同級法院刑事審判庭所有需要執(zhí)行財產(chǎn)刑的案件均未移送該院立案庭審查立案。

（五）剝奪政治權利交付執(zhí)行工作中存在的問題

剝奪政治權利交付執(zhí)行基本上“只送文書不送人”。實踐中，公安機關一般沒有專門的組織和人員負責剝奪政治權利的執(zhí)行，實際執(zhí)行工作一般都由各個基層派出所相關普通民警負責，主要是將此類人員納入重點人員管控，一般的警務人員對剝奪政治權利具體如何執(zhí)行并不是很清楚，難以做到依法執(zhí)行。

二、刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境

（一）傳統(tǒng)司法觀念不符合刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督職責要求

一是重監(jiān)管，輕交付。部分檢察機關重視駐看守所、駐監(jiān)獄日常監(jiān)管工作，或者減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行變更刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督，對監(jiān)獄或者看守所刑罰交付執(zhí)行活動監(jiān)督的積極性不高。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中，重視社區(qū)矯正人員的日常監(jiān)管活動監(jiān)督，對交付執(zhí)行監(jiān)督普遍存在畏難情緒。二是重配合，輕監(jiān)督。部分檢察機關熱衷于以參與者的身份介入刑罰執(zhí)行的具體運作，甚至出面協(xié)調(diào)政府部門幫助解決社區(qū)矯正人員生活困難，忽視了自己的法律監(jiān)督者身份。加上長期與刑罰執(zhí)行部門在“同一屋檐下”辦公，久而久之和執(zhí)行機關成了哥們兄弟或者被“同化”。[4]三是存在“等、停、靠”思想。部分檢察機關認為監(jiān)管改造工作是公安和司法機關的工作，出不出事，主要是公安和司法機關的責任。出了大事，依法查辦就行，不主動去調(diào)查、了解問題，基本靠坐在辦公室靠書面的文書審查。而且工作場所遠離機關、工作對象單一，時間一長，容易產(chǎn)生麻痹思想、懈怠情緒。endprint

（二）傳統(tǒng)工作形式不適應刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督工作挑戰(zhàn)

一是派駐檢察和巡回檢察“重轄區(qū)內(nèi)安全、輕跨轄區(qū)交付執(zhí)行”。實踐中，駐看守所和駐監(jiān)獄檢察室一般都專注日常刑罰執(zhí)行中的監(jiān)管安全。交付執(zhí)行盡管也是社區(qū)矯正檢察工作的重點，然而不定期的巡回檢察很難實時掌握相關數(shù)據(jù)，加上各地檢察機關限于地域管轄、級別管轄、考核因素等，很少主動監(jiān)督跨轄區(qū)的刑罰交付執(zhí)行。二是巡視檢察和專項檢察“重短期監(jiān)督、輕長期問題解決”。根據(jù)相關規(guī)定，地（市）級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門每年巡視檢察的監(jiān)管場所不得少于四個，省級檢察機關不得少于二個，最高人民檢察院不少于二個，對每個監(jiān)管場所的巡視檢察時間不得少于三天。由此可見，巡視檢察時間短，范圍小，不能對刑罰交付執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督。此外，專項檢察又具有運動式執(zhí)法的特點，存在忽冷忽熱、忽輕忽重、監(jiān)督力度不穩(wěn)定的缺點。[5]

（三）刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督能力不足

一是刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督人員不足。全國檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門實有人員13173人，占檢察機關實有人數(shù)的5.4%。這些檢察人員除了執(zhí)行散布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)的近60萬監(jiān)外執(zhí)行罪犯的檢察監(jiān)督任務外，更重要的是承擔全國3579個監(jiān)管場所的派駐檢察任務。[6]在此情況下，難以保證足夠人員、足夠精力從事刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督工作。二是刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督手段剛性不強。一方面許多監(jiān)督并未觸及深層次問題。例如某市三年內(nèi)共計發(fā)出社區(qū)矯正方面的書面糾正違法通知書28份，其中有13份涉及社區(qū)矯正期間計算錯誤或者文書制作不一致等筆誤造成的問題。加上刑罰交付執(zhí)行存在的問題由多方面原因引起，相關規(guī)定不明，往往難以認定相關人員責任。另一方面書面法律監(jiān)督文書沒有強制約束力。實踐中，被監(jiān)督單位對于檢察機關的糾正違法通知書和檢察建議書置之不理、消極對待的情況時有發(fā)生。

（四）刑罰交付執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題與監(jiān)督糾正困難

一是刑罰交付執(zhí)行違法違規(guī)問題發(fā)現(xiàn)難。實踐中，刑罰交付執(zhí)行相關法律文書要么不送達檢察機關，要么送達不及時或者轉(zhuǎn)送執(zhí)檢部門效率低，導致刑事執(zhí)行檢察部門難以及時掌握刑罰交付執(zhí)行相關情況。加之檢察機關缺乏與法院、公安機關等執(zhí)行機關的工作聯(lián)系機制，難以了解相關刑罰交付執(zhí)行情況。二是刑罰交付執(zhí)行違法違規(guī)問題監(jiān)督糾正難。一方面是相關規(guī)定不完善，檢察監(jiān)督缺乏統(tǒng)一標準和依據(jù)，認定違法責任難度較大。例如 “居住地”認定標準不一、緩刑考驗期起算時間標準不一、審前未羈押罪犯的交付執(zhí)行程序存在不同理解、看守所的收押標準和監(jiān)獄的收監(jiān)執(zhí)行標準并不一致等，實踐中難以認定責任，檢察機關缺少監(jiān)督依據(jù)。另一方面是刑罰交付執(zhí)行相關問題跨越區(qū)域部門，檢察監(jiān)督協(xié)調(diào)難度大。實踐中，刑罰交付執(zhí)行的相關單位害怕承擔相應風險，利用相關程序的疏漏和規(guī)定的模糊，試圖將風險轉(zhuǎn)移給其他單位。

（五）刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督工作細則缺失

《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等只是概括規(guī)定檢察機關對執(zhí)行刑事判決、裁定的活動實行監(jiān)督。對人民法院、公安機關、看守所、司法行政機關、監(jiān)獄等的交付執(zhí)行活動相關違法違規(guī)情形提出糾正意見。而《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》《人民檢察院看守所檢察辦法》《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》等規(guī)范性文件部分內(nèi)容已經(jīng)過時。如《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》制定時的監(jiān)外執(zhí)行與現(xiàn)在的社區(qū)矯正執(zhí)行存在諸多不同之處。而我國實行檢執(zhí)分離機制，現(xiàn)行的交付執(zhí)行程序封閉，執(zhí)行完全在法院、監(jiān)獄、公安機關之間進行，檢察機關對刑罰交付執(zhí)行的檢察監(jiān)督并不享有一般的調(diào)查權，無法直接介人執(zhí)行機關有關刑罰執(zhí)行的行政管理活動，導致檢察機關沒有有效手段了解交付過程中出現(xiàn)的問題。[7]

三、完善刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督機制的進路

（一）明確刑罰交付執(zhí)行相關程序和標準

一是明確刑罰交付執(zhí)行相關主體職責。在監(jiān)禁刑的交付執(zhí)行中，對于審前未羈押罪犯的交付執(zhí)行，法院應當“即送文書也送人”。非監(jiān)禁刑的交付執(zhí)行機關應當擁有居住地爭議的最終裁決權，接收主體必須先行接收。在財產(chǎn)刑交付執(zhí)行涉及的刑事審判部門、立案部門、執(zhí)行部門不按規(guī)定立案執(zhí)行或者移送執(zhí)行的，應當嚴格追責，法院應當及時將《執(zhí)行告知書》抄送檢察機關。二是規(guī)范刑罰交付執(zhí)行程序。在死刑案件交付執(zhí)行中，應當嚴格落實死刑案件同案犯的日常監(jiān)管考察制度，將同案犯在看守所羈押期間的表現(xiàn)納入監(jiān)獄減刑建議范疇。在監(jiān)禁刑的交付執(zhí)行中，對未羈押擬判處實刑罪犯先行逮捕，若看守所因疾病等原因拒收而無法執(zhí)行逮捕的，法院應該在變更強制措施后及時組織病情診斷，并在交付執(zhí)行前作出是否暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定，未作出暫予監(jiān)外執(zhí)行決定前，應將先行羈押罪犯送交執(zhí)行刑罰。法院加快濫用訴權謀求留所服刑罪犯上訴案件的審理進程，看守所加強留所服刑罪犯管理，對留所服刑罪犯與監(jiān)獄服刑罪犯采用同樣的改造標準。在非監(jiān)禁刑交付執(zhí)行中，建立社區(qū)矯正罪犯的無縫銜接機制，社區(qū)矯正機構接收罪犯后應當及時將接收情況通知交付執(zhí)行機關。在財產(chǎn)刑交付執(zhí)行中，凡是有財產(chǎn)刑執(zhí)行內(nèi)容的案件，必須一律移送立案執(zhí)行，改革案卷制度，對于那些設置了財產(chǎn)刑的罪名，公安機關在偵查階段不僅應當查明犯罪事實，還應當調(diào)查犯罪嫌疑人的財產(chǎn)狀況，并附卷；公安機關在終結偵查并移送檢察機關審查起訴時，應當將其隨案移送。[8]三是明確刑罰交付執(zhí)行相關標準。應當明確看守所已決犯收押標準與監(jiān)獄的收監(jiān)執(zhí)行標準。在非監(jiān)禁刑交付執(zhí)行中，應當明確“居住地”的認定標準，兼采居住時間和生活來源標準，明確“緩刑考驗期”的起算標準為判決發(fā)生法律效力之日。

（二）制定刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督細則

一是明確職責，科學考核。制定各級檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門權力清單，對于因故意或者重大過失不履行或者不正確履行刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督權，造成惡劣影響或嚴重后果的，應當依法追究責任。二是明確監(jiān)督方法，規(guī)范文書審查。包括調(diào)取相關案卷、找相關人員談話了解情況、聘請技術人員對相關病情診斷相關文書進行審查等。規(guī)范書面糾正違法形式，設置書面糾正違法的程序性后果。注意借助上級巡視檢察的監(jiān)督力量化解下級檢察機關碰到的一些監(jiān)督難題，形成監(jiān)督合力。三是細化刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督內(nèi)容。明確監(jiān)督相關主體是否依法送達相關法律文書并將罪犯送交執(zhí)行，執(zhí)行機關是否依法接收、社區(qū)矯正對象是否依法報到等。endprint

（三）完善刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督體制機制

一是建立刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督協(xié)作機制。不同檢察機關以及同一檢察機關不同部門之間，通過檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)進行相互告知和監(jiān)督協(xié)作工作。針對一體化監(jiān)督協(xié)作機制，制定相應的考核標準，防止各自為政。二是建立刑罰交付執(zhí)行同步監(jiān)督機制。充分利用駐所檢察室的看守所在押人員信息管理系統(tǒng)，及時掌握罪犯的刑罰交付執(zhí)行情況；進一步運用現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡平臺，推動刑罰執(zhí)行信息共享，打破不同地區(qū)、不同司法機關間的信息壁壘，實行同步監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。三是實行案件化的刑罰交付執(zhí)行監(jiān)督模式。建立刑事執(zhí)行檢察案件辦理的規(guī)章制度，統(tǒng)一規(guī)定案件范圍、辦案時限、辦案流程、審批權限、證據(jù)要求等程序要素，統(tǒng)一規(guī)定各個環(huán)節(jié)的法律文書，將刑事執(zhí)行檢察案件納入全國統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，實現(xiàn)辦案標準化和管理流程化。[9]充分利用全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)執(zhí)檢子系統(tǒng)，推動案件辦理統(tǒng)一規(guī)范。

（四）強化刑罰交付執(zhí)行檢察監(jiān)督能力

一是轉(zhuǎn)變監(jiān)督執(zhí)法理念。堅持“有為才有位”，在監(jiān)督實踐中，既要糾正監(jiān)禁刑交付執(zhí)行問題，也要糾正非監(jiān)禁刑交付執(zhí)行中的違法違規(guī)問題；既要糾正主刑交付執(zhí)行問題，也要糾正附加刑交付執(zhí)行問題。二是加強監(jiān)督人員配置。擴大刑事執(zhí)行檢察工作隊伍，優(yōu)化刑事執(zhí)行檢察人員結構，改變以往年齡偏大、知識陳舊的隊伍狀況，注意吸收敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的專門法律人才從事刑事執(zhí)行檢察工作。三是建立統(tǒng)一信息系統(tǒng)。建立全國統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行人員信息平臺，確保刑罰交付執(zhí)行總數(shù)準確，實現(xiàn)互聯(lián)互通，所有需要抄送的相關法律文書都應通過信息平臺及時送達，實現(xiàn)交付執(zhí)行機關和執(zhí)行機關的信息無縫對接。檢察機關應當實時全面掌握刑罰交付執(zhí)行情況，推動即時交流和動態(tài)監(jiān)督、同步監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，提升監(jiān)督效果。

注釋：

[1]參見陳妍茹：《生與死的距離——論死刑立即執(zhí)行判決交付執(zhí)行時間的法律缺陷與改革》，載《法治研究》2015年第2期。

[2]參見袁其國：《執(zhí)檢廳廳長談強化監(jiān)督維護刑事執(zhí)行公平公正》，http：//gjwft.jcrb.com/2017/1yue/yqg/，最后訪問時間為2017年9月14日。

[3]參見周超：《當前監(jiān)獄罪犯財產(chǎn)刑執(zhí)行難的原因及對策研究——以福建省閩西監(jiān)獄、龍巖監(jiān)獄為例》，載《刑事執(zhí)行檢察工作指導》2017年第2期。

[4]參見袁其國：《刑事執(zhí)行檢察論》，中國檢察出版社2016年版，第483頁。

[5]參見袁其國、尚愛國：《試論刑事執(zhí)行檢察理論體系之構建》，載《河南社會科學》2015年第7期。

[6]參見周偉：《刑事執(zhí)行檢察：監(jiān)所檢察理論與實踐的發(fā)展》，載《國家檢察官學院學報》2013年第4期。

[7]參見曹玉江：《刑罰交付執(zhí)行中檢察職能的反思與重構》，載《中國檢察官》2015年第17期。

[8]參見莊永廉、袁其國等：《財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的深化與完善》，載《人民檢察》2016年第11期。

[9]參見高祥陽：《刑事執(zhí)行檢察應從“辦事模式”向“辦案模式”轉(zhuǎn)變》，載《人民檢察》2015年第17期。endprint