金融管理：從中央事權到央地分權

黃韜

自現代國家形態確立之后，中央與地方關系這一問題的重要性始終在一國的基礎政治與法律架構中占據重要的地位。孟德斯鳩在《論法的精神》中就論斷“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的邪惡”。而在中國的語境中，毛澤東在1956年的《論十大關系》中有過精辟的總結：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。” 這對于當下我國金融風險治理工作中如何進一步處理好央地關系仍具有極強的現實指導意義。

金融管理的“中央事權”

在我國當下以“條塊分割”為特征之一的經濟體制格局中，金融管理體系傳統上而言可謂是“條”的典型代表。市場化改革使得我國的金融市場經歷了從無到有的過程，盡管在早期還存在著一定程度上的地方“割據”，但資本的流動性本能使得金融市場較我國的其他要素市場（諸如土地市場和勞動力市場）更易形成（也更有必要形成）一個全國性的交易系統。尤其是，國務院辦公廳于1997年7月2日正式發布《國務院辦公廳關于將上海證券交易所和深圳證券交易所劃歸中國證監會直接管理的通知》，將滬深證券交易所劃歸中國證監會直接管理，并明確兩家交易所的總經理和副總經理都由中國證監會直接任命（1997年11月修訂之后《證券交易所管理辦法》在法律上確認了“總經理、副總經理由證監會任免”。）；1998年11月，我國對中國人民銀行管理體制實行改革，其省級分行被撤銷，設置了九家跨省（自治區、直轄市）的大區分行，同時成立人民銀行系統黨委，實行黨的關系垂直領導，并對全國人民銀行系統的干部進行垂直管理。這兩大措施等于直接宣告了在我國金融領域中央與地方“博弈”的最終結果。自那時以后，我國金融系統總體上表現為明顯的垂直管理特征，即以“條”為主的結構。

今年，我國召開了高規格的第五次全國金融工作會議，在此次會議上有了一系列新的提法。其中，關于中央與地方在金融管理權限問題，會議提出了：“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。”這樣的一種表述背后其實反映的是近年來隨著我國金融市場的發展和變化，原先“鐵板一塊”地把金融管理界定為中央事權的做法已經不適應形勢的發展了，因此有必要在金融法律制度建設方面（尤其是影響國民經濟和社會平穩運行的金融風險治理領域）認真研究和探討如何以法治化的方式來科學有效地界分中央與地方之間的權力和職責分配。

金融領域“央地分權”制度變遷的現實背景

今年全國金融工作會議所提出的上述要求和目標顯然是建立在我國當前金融市場發展的實際狀況基礎上的。總結起來，在我國金融領域（尤其是金融風險治理領域）推進央地分權的法治體系建設有著以下幾個方面的現實需求：

其一，我國金融體系局部性的地方化態勢。

我國市場經濟體制建立初期，地方政府為了本地利益而不當干預金融機構和金融市場的行為時有發生，這極大影響了國家金融體系的穩健性，為此中央政府在20世紀90年代中后期采取了一系列收權的措施：比如撤銷中國人民銀行省級分行、對四大商業銀行采取垂直管理體制以及將滬深兩大證券交易所劃歸中國證監會直接管理等，由此在制度上確立了金融領域的中央與地方關系格局。不過隨著我國金融市場多元化發展的趨勢，中央金融監管機構自2003年之后逐步下放了農村信用合作機構、小額貸款公司、融資性擔保公司、村鎮銀行、典當行等金融機構或類金融機構的管理和審批權力；再加之隨著市場準入管制的放松，地方政府控制或者參股的金融機構（比如城市商業銀行）數量漸趨增加，這就使得我國當下的金融體系在事實上已不完全是“鐵板一塊”的中央集權，而呈現出局部性的中央與地方分權的態勢。如何將這樣的一種分權關系有序地納入法治的框架之中，自然就成為了我國金融市場法治建設所需要面對的一個現實問題。

其二，金融風險治理中的地方職責強化。

理論上來講，由于金融市場風險的擴散是跨區域的，因此金融風險治理的首要職責應由中央承擔；但是，考慮到我國幅員遼闊且各地經濟社會發展程度差異較大，地方政府分擔一定的金融市場風險治理的責任具有一定的現實必要性。事實上，在以往農村信用社的清理整頓、問題金融機構的處置、非法金融活動的懲治等工作中，地方政府就已經扮演了相當重要的角色。在此背景下，如何在法治框架內合理地分配中央與地方之間關于金融風險治理的職責就成為了一個現實的問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出了“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。近年來，隨著各種金融創新活動的層出不窮，打著互聯網金融旗號的“影子銀行”體系在監管缺位的條件下對我國金融市場的穩定性造成了現實的威脅。在這種情況下，具有相對較多信息優勢和執法資源的地方政府更是被賦予了監管和風險處置的職責，銀監會等四部委于2016年8月發布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》明確要求：“各地方金融監管部門具體負責本轄區網絡借貸信息中介機構的機構監管，包括對本轄區網絡借貸信息中介機構的規范引導、備案管理和風險防范、處置工作。”

其三，地方金融立法的現實需求增加。

近年來，我國不少經濟發展水平較高的地區希望通過地方性的金融立法來推動某些區域性的金融改革與試點。比如山東省于2016年3月頒行了《山東省地方金融條例》。此前深圳和溫州分別出臺的《深圳經濟特區金融發展促進條例》和《溫州市民間融資管理條例》已經引發了金融界的高度關注。在上海，繼2009年通過《上海市推進國際金融中心建設條例》之后，近年來圍繞著自貿區改革試點而頒行的一系列地方金融立法性文件更是凸顯了地方的金融立法需求。但同時，我們也要考慮到，在我國現實的立法體制下，下位法服從上位法是一項基本法律原則，且《立法法》明確規定了在我國，基本金融制度屬于法律保留事項，這就使得自下而上的地方性金融立法所承載的改革試點與自上而下的立法體制之間必然存在著某些天然地不協調之處。為此，如何通過發揮地方金融立法的積極性來提升金融改革試點的現實價值，并且同時提升金融風險治理體系的有效性，這就成為了我國金融領域中央與地方關系法治化的一個重要方面。endprint

其四，理順中央與地方事權關系的重要方面。

長期以來，中央與地方事權關系劃分不清、支出責任與事權不相適應的問題一直影響著我國各級政府的高效運行，縱向層面的政府間關系始終沒有很好地被理順，法治化程度也不高。為此十八屆三中全會所給出的頂層設計目標中明確提出了要“發揮中央和地方兩個積極性”以及“建立事權和支出責任相適應的制度”，目前不同政府管理領域的改革方案正在逐步制定和實施過程中。考慮到金融市場在我國國民經濟發展中的核心地位日益突出，理順中央與地方事權關系的一個重要方面就是如何在法治化的層面把中央和地方之間關于金融市場管制的權力進行較為明確的界分，同時也對金融風險治理過程中各級政府的支出責任給予法律上的厘清。

金融領域“央地分權”制度變遷的現實障礙

與任何改革措施一樣，金融領域的“央地分權”制度變遷也一定會遭遇不少的現實阻礙，這些需要我們在推進改革的過程中始終保持清醒的頭腦，對中國金融市場的現實特點有扎實的理解，這樣才能提出有建設性的因應策略。

首先，中國地域遼闊、地區差異較大，但在政治結構上卻是單一制，因此沒有條件像其他聯邦制大國那樣構建聯邦和地方兩套相對獨立的金融法律體制，這是中國特有的政治約束條件所決定的。因此，在中國研究推進建構金融領域的中央與地方的權力分配的法治結構問題時要始終注意到我國政治體制的特點，不能簡單地借鑒或移植其他國家的經驗。

其次，從既往的情況來看，我國金融領域中央與地方關系的實踐做法和制度文本之間并不是完全一致的，很多時候會表現出制度本文上的事權和責任分配規則在實踐中并沒有得到遵循，實踐中的央地關系處理隨意性較大，缺乏穩定性，這尤其表現在處置金融風險的過程中。因此，這也就決定了這項工作不能只停留在關注白紙黑字的顯性規則上，而是要更加深入地理清那些決定了金融領域相關實踐操作的隱性規則。

最后，由于我國正處于經濟社會的大轉型時期，因此金融法律制度的有效運轉會受到許多非法律因素的影響，尤其在各級政府部門和司法部門處置金融風險的過程中，經常會出現各種高度敏感的政治和社會問題，這些因素有可能會直接影響中央與地方之間的權力與責任分配，弱化法治的約束。為此，探索我國金融領域的央地關系法治化路徑問題時就十分有必要把各種非法律因素也納入考量的范圍，進行更為符合現實的制度設計。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint