環境污染“行刑銜接”小議

孫娟

近年來，環境污染問題日益嚴峻，成為威脅人類良好生存狀態的重大問題。環境污染治理已經引起社會各層面的廣泛關注，國家層面上，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度”。但基于種種原因，實踐中存在環境司法保護功能疲軟的現象，這與環境污染類案件“行刑銜接”存在的諸多問題密切相關。本文旨在分析這一問題產生的深層次原因，并試圖提出完善建議。

立法梳理

到目前為止，關于“兩法銜接”的規范性文件已經初具規模，但具體到環境污染領域的專門性規定則較為有限。2007年，國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院聯合發布《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，對環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件作出了詳細的規定。2013年6月，“兩高”發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對污染環境罪的定罪量刑標準作了明確規定，降低了污染環境行為的入罪門檻，打擊此類犯罪更具可操作性。2013年12月，環保部、公安部聯合發布《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，提出要進一步認識環境執法銜接配合工作的重要性，加強組織領導，建立完善銜接配合工作機制，強化各項保障措施，為執法聯動配合工作奠定基礎等內容。具體到上海市層面，上海市環保局、市公安局于2014年印發了《關于進一步加強環境污染違法犯罪案件行政執法與刑事司法銜接工作的實施意見》，提出規范移送程序，完善移送機制，其中對案件移送的標準和證據要求作了明確具體的規定。

由上可知，現行關于環境污染類案件“行刑銜接”法律體系主要以行政法規、司法解釋或多個部門聯合發布的各種“意見”等作為其主要表現形式，法律位階較低，這種“立法”現狀的存在，造成法制不和諧、不統一的局面。因此，要構建“兩法銜接”機制，應當提高相關立法位階，將其納入法治體系內來考慮。

環境污染類案件“行刑銜接”存在的問題

行政處罰多，刑事追究少

根據中華人民共和國環境保護部全國環境統計公報數據，2009年，作出環境行政處罰決定的案件數是78788起，而作出判決的環境犯罪案件數是3起；2010年，作出環境行政處罰決定的案件數是116820起，作出判決的環境犯罪案件數是11起；2011年到2013年，每年作出環境行政處罰決定的案件數都是10萬余起，作出判決的環境犯罪案件數量則非常有限。具體到嘉定區，2012年1月至2015年12月，嘉定區共作出環境行政處罰決定的案件數900余起，而移送審查起訴的破壞環境資源保護犯罪共有 7件9人，其中污染環境罪案件1件2人。

從上述統計數據可以看出，在近年來發生的大量環境違法案件中，只有極少數被提起刑事訴訟，極少數環境違法行為人最終被追究刑事責任。在環境違法案件領域呈現出行政處罰多，刑事追究少的現象。

“行刑銜接”機制不健全，地區發展差異性大

環境污染類案件“行刑銜接”機制移送制度不健全、檢察監督渠道不暢通、信息共享平臺運用管理不規范等因素嚴重制約了環境污染類案件“行刑銜接”機制效能發揮。近年來，伴隨著對環境污染問題的重視，對環境污染類案件“行刑銜接”機制在逐步完善。以上海市為例，上海市環保局、市公安局印發《關于進一步加強環境污染違法犯罪案件行政執法與刑事司法銜接工作的實施意見》，其中就環境污染案件建立聯動執法機制、完善案件移送機制，規范移送程序等內容作了詳盡具體的規定，同時各區結合本區實際，制定相關實施意見，進一步落實相關機制，使得“行刑銜接”機制運行更加順暢。但環境污染類案件“行刑銜接”機制地區發展不均衡，有些地方尚未建立健全相關實施意見，影響對此類案件的處置效果。

立法層面不夠完善

1.環境刑事立法部分罪名缺失。《環境保護法》中環境定義可以說基本上涵蓋了當前主要的環境要素。然環境刑法卻采用了最狹義的環境概念，相關罪名所針對的對象僅僅是自然環境，不包括人文環境和社會環境，而且即使是自然環境，也未能涵蓋《環境保護法》所提出的全部自然環境要素，未能將諸如草原、濕地、自然保護區等自然環境要素包括在內。刑法中所規定的環境犯罪罪名，只是包括了那些最基本最常見的環境犯罪，對新類型的環境犯罪并未予以規定，過窄的罪名設置，也導致環境刑事治理與行政治理之間相互脫節，處于空白地帶的環境管理行為因缺少必要的刑罰后盾保障而導致其執行力降低，在一定程度上減弱了環境行政治理整體機制效能。

2.環境行政處罰與刑罰銜接不暢。當同一違法行為不僅違反行政法規范，而且“情節嚴重”，觸犯刑律時即構成行政犯罪，然立法上行政處罰與刑事處罰還沒有很好地銜接起來。我國現行行政法律中的刑事罰采用的是依附于刑法典的散在型立法方式，而分散設置在行政法律中的刑事罰則往往只規定對某種行政犯罪行為依照刑法典的規定追究刑事責任，甚至只籠統規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這一缺陷的存在嚴重地影響了法律的適用效果，不利于行政處罰與刑事處罰的銜接。

3.環境污染犯罪案件舉證責任設置不盡合理。環境污染犯罪，尤其是積累型環境污染犯罪因果鏈條復雜，危害后果發生具有不確定性，如果從正面直接證明污染者的主觀過錯，污染行為與損害后果之間的因果關系，存在很大的難度。尤其對于兩個以上污染者污染環境，污染者承擔責任的大小，更難以確定。

原因剖析

此類案件本身的特點增加了其操作性難度

環境犯罪具有隱蔽性、復雜性與特殊性等特征，對這類案件的處理要求執法司法人員不僅要具備法律知識，而且要具備一定的環境專業方面的知識。基于環境污染類案件對這種復合型知識的要求，對這類案件的把握難度較大，在一定程度上降低了由環境違法行為向環境犯罪行為銜接的案件數量。endprint

“行刑銜接”機制不健全影響了此類案件的處理效果

目前，環境污染類案件“行刑銜接”機制中，一是專門針對環境污染類案件的規范性文件還比較缺失，造成這類案件的移送和受理主體、受理和處理程序規定尚不夠細致。二是信息平臺的管理機制還不夠完善，缺乏剛性約束，難以保證其貫徹執行。三是監督制度難以落實到位。監督制度的落實依賴行政機關信息的交流，在信息交流渠道尚不暢通的情況下，檢察機關的外部監督作用有限。

立法不健全導致操作層面缺乏明確的依據

一方面通過對“兩法銜接”工作以及環保領域的“兩法銜接”立法現狀進行梳理可知，目前這些規范性文件呈現出以下特點，一是原則性規定多，具體性規定少。二是指導性文件多，專業執行規范少。另一方面環境刑事案件相關立法也不盡完善。一是在環境刑事案件舉證責任的分配方面，尚需要進一步考慮；二是行政處罰與刑罰的銜接不夠順暢。

立法建議

健全“行刑銜接”相關機制

機制建設在推進“兩法銜接”工作中具有重要的引導作用。目前實踐中已經逐步形成了一系列具有實效的工作機制，但還不夠完善，需要進一步強化。如案件移送機制要進一步明確取證責任和移送證據標準，聯席會議機制應當常態化和專業化，明確牽頭部門及部門分工。提前介入機制，應進一步明確環保行政主管部門與介入主體的職責范圍、公安司法機關提前介入的案件范圍以及介入的時機等。另外還需要進一步完善信息共享平臺建設，暢通信息交流機制。另外為解決不同部門分工不同而導致的專業能力欠缺的問題，進一步完善在配合協作制度上，健全案件咨詢制度。對案情重大、復雜、疑難，性質難以認定的案件，行政執法機關可以就刑事案件立案追訴標準、證據的固定和保全等問題咨詢公安司法機關，公安司法機關可以就案件辦理中的專業性問題咨詢行政執法機關。

構建規范的鑒定評估體系，明確環境污染類案件鑒定主體和鑒定責任，解決行刑銜接過程中鑒定職責分工問題

鑒定結論是認定和處理環保領域案件的重要環節，對這一專業性問題需要有專業性機構和人才予以完成。對此，《環境污染刑事案件司法解釋》規定由司法鑒定機構出具鑒定意見或者由國務院環境保護部門指定的機構出具檢驗報告。在司法實踐中，司法鑒定部門較少從事環境污染方面的鑒定，而國務院環境保護部門指定的機構則可能更具有專業性強的優勢。因此，建議加強對這類鑒定機構的發展和鑒定人才的培養，能夠建立起處理環境污染類案件鑒定的專業化機構和人才隊伍，為處理這類案件鑒定難問題提供解決方案。同時還要完善環境污染類案件鑒定工作的職責分工，防止責任不明和推諉。

制定、修改和完善相關立法

健全的法律制度是解決環境污染問題的有力手段。鑒于目前環境污染類案件行刑銜接領域立法相對滯后的現狀，一些地域性的規范性文件能夠起到一定的指導作用，但尚缺乏剛性約束力。建議在更高層面上出臺更具操作性的規范性文件，提出具體的措施，切實解決社會危害性極大的環境污染問題。進一步完善刑法關于環境污染罪的罪名設計。一方面針對不同類型的環境污染類案件的不同特點，進一步細化不同的罪名，另一方面在罪名設計上，考慮新型環境污染犯罪的入罪可能性。充分實現刑法的打擊犯罪和為環境行政法律提供后盾保障的功能。

編輯：薛華 icexue0321@163.comendprint