社會組織法人治理結構的基本框架及要求

◎方向文

廣東省社會組織總會執行會長方向文

一、社會組織法人治理結構的基本框架

健全社會組織的法人治理結構，是加強社會組織自身建設的迫切需要，是社會組織自我約束、自我管理的基本要求，也是社會組織發展壯大、發揮作用的前提和保證。在社會組織等級評估指標體系中，總分1000分，各類社會組織法人治理結構方面的分數占比很重，分別是：聯合性社團為540分，行業性社團為485分，專業性社團為365分，學術性社團為560分，基金會為372分，民非單位為370分，這些分數還不包括社會評價70-110分。不少社會組織評估等級偏低，或年檢基本合格、不合格，甚至被撤銷，都與法人治理結構不健全、內部管理不規范直接相關。所以，當好會長、秘書長，首要職責就是健全法人治理結構，規范內部管理，加強自身建設。

根據中辦國辦、省委辦省府辦《意見》精神，健全社會組織法人治理結構的核心是：建立權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。總體要求是：要依照法規政策和章程健全法人治理結構和運行機制以及黨組織參與社會組織重大問題決策等制度安排，完善會員大會（會員代表大會）、理事會、監事會制度，落實民主選舉、民主決策和民主管理，健全內部監督機制，形成權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體，獨立承擔法律責任。

我理解，這個總體要求主要包括六層意思：一是健全組織機構；二是健全運行機制；三是完善規章制度；四是黨組織參與重大決策；五是實行民主辦會；六是自我約束、自我管理，獨立承擔法律責任。

根據這個總體要求，社會組織法人治理結構的基本框架，主要有三個板塊。

（一）組織機構

健全的社會團體法人治理結構，必須建立并完善五大組織機構。

1.會員大會（會員代表大會）。這是社會團體的最高權力機構，也叫決策機構。其主要職責主要有九條。

2.理事會。這是會員大會（會員代表大會）的常設機構，也叫本會執行機構。負責領導本會開展日常工作，對會員大會（會員代表大會）負責。理事人數在50人以上的，可設立常務理事會。理事會職責主要有十三條。

3.監事會。這是社會團體的監督機構。規模較少的社團，可設監事1名。監事會的主要職責共六條，包括列席理事會、常務理事會。

4.秘書處。這是社會團體的日常辦事機構。秘書處可下設內設辦事機構（如辦公室、會員服務部等）、分支機構（如專業委員會、工作委員會等）、代表機構（如辦事處、代表處、聯絡處等）。秘書長主持秘書處工作，對理事會負責。章程范本沒有具體規定秘書處的職責，我個人認為，秘書處應具備五大職責。

（1）執行決議。落實會員大會（會員代表大會）、理事會、常務理事會的決議，執行會長的指示。

（2）當好參謀。提出本年度工作規劃、計劃等建議。

（3）管理下設機構。如內設機構、分支機構、代表機構等。

（4）處理日常事務。

（5）協調各種關系。如本會內部以及與黨政部門、會員、兄弟單位和社會各界的關系。

5.黨組織（黨委、總支、支部）。這是社會團體的政治保障機構。在社會組織設立黨組織，是中國特色，依據是黨章、憲法和中辦國辦、中組部、省委辦省府辦有關文件精神。在社會組織等級評估指標體系中，黨組織建設占30分。根據中央和省委相關文件，社會組織黨組織的主要職責有六條：一是保證政治方向；二是團結凝聚群眾；三是推動事業發展；四是建設先進文化；五是服務人才成長；六是加強自身建設。特別要求，不是社會組織負責人的黨組織書記，列席理事會、常務理事會、會長辦公會等管理層會議。

五大機構各自履行職責，發揮作用，才能形成權責明確、運轉協調、制衡有效的治理格局。

基金會、民非單位的組織機構與社會團體大致相同，不同的是，基金會、民非單位沒有會員，不設會員大會（會員代表大會）；部分民非單位如民辦學校，設立董事會，不設理事會。

（二）運行機制

社會組織法人治理的運行機制是指體制、機制、制度等，主要包括六大內容。

1.自覺接受政府相關部門的管理監督和指導。國際上，學術界通常把社會組織與政府的關系，看作合作伙伴關系，這是片面的，不準確的。根據我國相關條例、章程范本，登記管理機關即民政部門對社會組織具有管理監督的職能；行業主管部門對社會組織具有業務指導和相關管理職能。所以，政府與社會組織之間，至少有三層關系：一是管理關系；二是指導關系；三是合作關系。社會組織要規范運作，健康發展，首先要自覺接受政府相關部門的管理監督和指導，堅持重大問題請示報告制度。

2.實行自我約束、自我管理。這是社會組織的本質要求。社會組織是獨立的法人主體，必須自我約束、自我管理，獨立承擔法律責任。

3.依照《章程》開展活動。《章程》是社會組織的行動綱領，必須按照《章程》規定的宗旨、業務范圍和相關規定運行。

4.確保組織機構正常運轉。前面所述五大組織的設置、職責、履職要求、會議合法性、決議有效性等，要依照相關規定進行，實現民主選舉、民主決策和民主管理，權責明確、運轉協調、制衡有效的要求。

5.依靠制度管人管事。社會組織不是行政機關，沒有行政權力，民間化、松散型特點突出，人員流動性大，必須建立、完善各種制度，堅持用制度管人管事，形成良好的運作方式和管理辦法。

6.堅持非營利性原則。社會組織不能開展以營利為目的的活動，其合法收入不能用于會員分配，只能用于章程規定的業務活動、行政成本和工作人員的工資福利。

運行機制中，還有一點要處理好的，就是會長與法定代表人的職責定位。在章程范本中，行業協會會長、基金會理事長，必須為本會法定代表人，會長、法定代表人的職能都由同一個人承擔，很明確。其他社團也要求會長是本會法定代表人，但有所寬松，規定如因特殊情況需由副會長或秘書長擔任法定代表人的，應在章程中載明，并經登記管理機關批準；民非單位的法定代表人由負責人擔任，未明確由哪個職位擔任。如果會長、法定代表人不是同一個人擔任，章程中應分別明確會長、法定代表人職責。會長主持理事會工作等職責不變，但“代表本會簽署重要文件”的職責，應歸到法定代表人職責，離任審計、承擔相關責任等，也應明確為法定代表人職責。

（三）內部管理

培育發展和監督管理并重，是社會組織工作的基本方針。中辦國辦和省委辦省府辦《意見》既提出了許多培育發展扶持社會組織的政策，也提出了許多管理社會組織的具體規定。根據法規政策和社會組織實際，社會組織內部管理的基本內容主要有以下七個方面。

1.人員管理。建立健全專職工作人員進出、升降、考勤、獎懲、崗位職責、工資福利、思想教育等制度。落實社會組織負責人（指會長、副會長、秘書長）任職資格、任前公示、過錯追究等制度，以及法定代表人述職制度、離任審計制度等。

2.財務管理。落實《非營利組織會計法》，制訂財務管理制度，確保資金收入合法、依法納稅、使用合理、單據規范、審批手續完善。同時，建立固定資產管理辦法，保證公共資產不流失。

3.活動管理。嚴格按章程開展活動，落實重大活動、涉外活動、重要會議、評選表彰、發布重要新聞信息等重大事項事前報告制度，確保各項業務活動依法依規。

4.分支（代表）機構管理。依法依規建立分支（代表）機構管理辦法，確保分支（代表）機構不發生違法違規行為。

5.會議管理。特別要建立五大組織機構會議制度，保證會議按時召開，決議合法有效，并形成會議紀要，保存會議資料。

6.文件檔案管理。建立檔案管理制度，指定專人，分門別類，妥善保管。建議有條件的社會組織，建立檔案室。

7.會員管理。社會組織首先要認真履行章程規定的會員權利，全心全意為會員服務，不斷增強凝聚力、號召力。在此基礎上，可制訂會員管理辦法，提出會員履行章程規定的義務、遵守行規行約、開展誠信自律活動、履行社會責任等規定，促進會員隊伍建設。

加強內部管理，秘書長要負責抓制度落實，會長負責督促檢查，監事會負責監督，黨組織負責把關，理事會負責審議、決策。

二、社會組織法人治理存在的主要問題

根據登記管理機關年檢和等級評估情況，當前社會組織法人治理還存在以下問題，也叫風險點。

（一）社會組織決策風險點

近年來，社會組織因決策引起內部糾紛，大部分是因為社會組織內部未形成矛盾糾紛解決機制，未能依照其章程的規定進行決策和開展法人治理，社會組織相關人員法律意識欠缺，很少通過法律途徑依法解決問題。主要表現為六個方面。

1.入會退會手續不齊全，會員底數不清。

2.會員大會（會員代表大會）、理事會會議出席比例不夠，會前也沒有簽到和清點人數，導致會議無效。今年已經發生多起因開會人數不清導致向業務主管部門和登記管理機關投訴會議無效的事件。

3.理事人數過少或過多。有的因會員人數眾多，但理事人數較少，不具代表性；有的幾乎所有會員都是理事，也不合法。如某會會員人數達230人，但理事只有7人，秘書長以上負責人只有3人，因不符合法人治理規則被判年檢基本合格。

4.未設立監事或監事會，或者未盡到監事監督職責。

5.按照章程規定應由會員大會或理事會表決事項，由常務理事會或會長辦公會議代替表決。

6.重大資助、投資項目支出，未提交理事會會議審議通過，未形成決議。

（二）活動管理風險點

1.重大活動、涉外活動未報備。

2.違反規定開展評比達標表彰并收取費用。

3.違反規定舉辦慶典、論壇等活動。

4.基金會開展重大公益項目，未簽訂資助協議，以約定資助方式、資助數額以及資金用途和使用方式等。

5.以報刊雜志、廣播電視、網絡媒體及傳單、手機短信、微信等方式發布涉嫌非法集資廣告資訊。

6.從事涉外資助政治活動，接受境外資金從事非法活動或者資助宗教活動。

（三）資金管理風險點

1.財務會計管理制度不完善，未按資金管理制度進行收支，單據管理使用、資金使用相關手續不符合制度、章程規定。

2.社會組織成員對資金進行分配。

3.官辦社團充當業務主管單位“小金庫”角色，業務主管單位大吃大喝都由社團開支。

4.捐贈未簽訂捐贈協議，資金未按照捐贈人意愿進行開支，也未做好信息公開。

5.基金會資助以營利為目的的活動，或向單位或個人直接提供與公益活動無關的借款，社團向會員提供借款。

6.基金會公益事業支出比例不達標，工作人員工資福利和行政辦公支出超標。

7.未取得公開募捐資格的慈善組織、基金會開展公開募捐活動，或未將公開募捐方案在登記管理部門備案。

（四）負責人管理風險點

1.負責人未由主要發起人擔任。

2.行業協會商會負責人有應脫鉤人員。

3.現職領導干部、退休領導干部、國企領導干部兼任社團負責人未經有關部門批復。

4.現職領導干部、退休領導干部、國企領導干部兼任社團負責人領取報酬。

三、社會組織法人治理的新特點新要求

隨著形勢的發展，國務院正在抓緊制訂三個條例，醞釀出臺《社會組織法》，進一步規范社會組織的管理，促進社會組織的發展。今后社會組織法人治理方面，有幾個新特點、新要求。

（一）政府部門的管理監督更加細化

中辦國辦、省委辦省府辦《意見》都明確要求建立社會組織的綜合監管體系，我省政府部門有監管職能的共14個（類）。

（二）社會監督更加廣泛

政府鼓勵支持新聞媒體、社會公眾對社會組織進行監督，制定實施各類社會組織信息公開辦法，建立第三方監督機制和評估機制，建立對社會組織違法違規行為及非法社會組織投訴舉報受理和獎勵機制，依法向社會公告行政處罰和取締情況。

（三）黨建工作更加重視

黨建工作將寫進章程，等級評估中黨組織建設的分數，可能由30分增加到50分。

（四）對社會組織負責人的管理更加嚴格

對任職條件、任前公示、在職培訓、述職報告、誡勉談話、離任審計、過錯追究等都有具體規定。黨政機關離退休干部在社會組織兼職，限制性要求也很嚴。

（五）自我約束、自我管理的要求更加明確

要求行業協會商會與行政機關脫鉤，其他社會組織實行政社分離，社會組織獨立承擔法律責任。

（六）誠信自律建設更加全面深入

要求社會組織建立誠信承諾制度、行業性誠信激勵和懲戒機制、社會責任標準體系等。

（七）等級評估工作力度更大

要求各類社會組織積極參與評估，其中法人治理的分數占比很重，加上社會評價的分數，幾乎超過總分數50%以上。

（八）優勝劣汰機制更加完善

對違法違規或長期不開展活動的社會組織，將給以撤銷或勸其注銷。近兩年，民政部、省民政廳依法撤銷一大批社會組織，并向社會公告。