農村土地承包經營權確權登記工作面臨的困境與對策
——以山西省平定縣娘子關鎮某村為例

王 昊，魯天宇

（1.北京師范大學法學院，北京 100875；2.中國農業大學人文與發展學院，北京 100083）

引言

農村土地承包經營權確權是指充分利用農村土地承包臺賬、承包合同、承包經營權證書等資料對農戶依法享有的農村土地承包經營權進行確認。農村土地承包經營權登記則是指國家不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。農村土地承包經營權確權登記工作的開展是深化改革農村土地制度的重要舉措，有助于強化對農戶承包經營權益的維護。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中指出：建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，是穩定經營的重要基礎性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書強化土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。

山西省人民政府辦公廳于2014年4月18日發布《關于印發山西省2014年農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案的通知》。《通知》明確了“試點先行，穩步推進”的原則，面向全省113個縣（市、區）193個鄉鎮的788個村開展試點工作。此次試點村中，筆者所調查的陽泉市平定縣率先選取了東回鎮的前洪水村、里洪水村、營莊村進行試點。2014年6月6日，平定縣召開農村土地承包經營權確權登記領證試點工作推進會，會議對全縣開展此項工作的時間計劃進行了安排：2014年選取三個村作為試點村，到2015年，在全縣的318個村全面鋪開，2016年全部完成該項工作任務。

本次調研對象娘子關鎮某村的土地承包經營權確權工作于2015年夏正式啟動，按照全縣的工作部署，2016年完成該項工作。但根據調查，2017年初該村尚未全面完成該項工作，村委會負責人表示，該項工作任務量大、難度高、很難在較短時間內完成。通過調研走訪，筆者總結了該村在土地確權登記工作中面臨的幾大難題。

1 確權實踐中面臨的重大難題

1.1 有“法”可依卻難依

根據《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證工作若干政策問題解答》，開展此項工作和解決其糾紛的法律法規包括《物權法》《農村土地承包法》等8項，政策依據則多達16項。但在調研走訪過程中，筆者發現，即使經過培訓的村委會相關工作負責人，對以上法律法規政策的了解程度也較低：一方面是受到年齡（該村相關工作負責人平均年齡為50歲）與文化背景的影響；更重要的一方面則是法律法規和相關政策在農村的“水土不服”問題。

交通閉塞，經濟結構單一等因素不利于法律元素“生根發芽”。該村除一個小型服裝廠外，無其他產業。在產業結構上，該村仍然保持著原始的單一農業型結構。受經濟水平落后，交通阻塞等影響，村民們較為“守舊”，仍然保持著一些傳統的生活勞作習慣。村民之間關于糾紛的解決，采取的方法通常也是通過有威望的其他村民或者村委會進行居間調停，對法律與訴訟則采取的是“避而遠之”的態度。調研過程中，筆者了解到該村最近發生的訴訟案件是某位村民作為一起毒駕交通事故的受害者，成了公訴案件中的附帶民事訴訟原告。因為家中拮據，該受害人一直希望能夠通過“私了”的方式來達成賠償協議。農民對訴訟的態度反映的是維持農村和城市的法制觀念不同。鄉土社會是個“無法”的社會，把法律限于以國家權力所維持的規則。鄉土社會依靠的是“禮治”，法治實施的阻塞也正是農民無法樹立正確的農地權屬意識，土地糾紛解決的特殊性形成和出現的主要原因。

調研訪談中曾設計一個問題：你認為土地是歸誰所有的？得到的答案有2種：國家的和自己的，沒有一位村民能夠正確回答為“集體”。并且在錯誤權屬意識的指引下，一些村民認為地是我自己家的，我想干啥就干啥，別人無權干涉。比如農村地區建房時，需要沙子就會直接到放棄種植的荒地去挖沙，也使得土地成為無法繼續耕種的“裸地”。

1.2 熱愛土地卻棄之

農業不同于游牧，其特點是穩定，是面朝黃土背朝天的辛苦勞作，土地就是農民的“命根子”。但另一方面，農業投入大、產出小，越來越多的青壯年勞動力選擇進城務工。村民們對于土地持一種非常矛盾的狀態：仍然在村子里務農的農民視種地為生活中一項投入產出比甚低的工作，羨慕在外務工的人員；在外務工的人員又總是牽掛家里的一畝三分地。這種“熱愛土地卻棄土地而去”的情況不在少數，也增加了確權工作的難度。

在采訪村委會負責人時，一位方姓負責人向我表達了他的無奈：我們這個工作不好做，很大原因就是因為大家根本不重視土地，不重視確權這件事，你通知他們來填表，他們覺得是耽誤掙錢的時間。還有就是每年要有農業補貼，按道理應該是誰種地誰接受補貼，種多少地相應有多少補貼。但實踐中出現過這種情況，他本來有兩畝地，根據實際種植情況上報了一畝半，他就會來大隊①鬧事，可實際上他連一畝地都沒種夠。

在外務工人員較多，在村人員又普遍不重視土地。這種情況下，該村采取的通過村委會大喇叭“喊話”通知，再由各戶派代表前往村委會進行登記的工作方法沒能取得預期的效果。一方面，沒有前期充分的宣傳工作，村民無法認識到該項工作的重要意義；另一方面，夏季各戶戶主及青壯年勞動力大多在外務工，家里的老人和孩子也確實沒有能力完成好該項工作。

1.3 地形、技術與資金因素

該村所在的娘子關鎮位于太行山中段西側，不同于東側華北平原平坦的地勢，其境內山脈較多，溝壑縱橫，將土地切分為小塊。在進行二輪承包時就是對較為分散的小型地塊進行進一步切分，而這種切分更多的是一種目測和口頭約定，例如以一棵樹或者一塊石頭作為分界點。從村民提供的集體土地農業用地使用證上我們也能看到：除地名和面積以外還需要填寫地塊的四至，但實際上均未填寫。根據當時的技術條件，既不能做到精準測量，又無法準確描述。

但是，根據村委會負責人提供的“承包地塊調查表”，確權需要準確填寫承包地的實際情況，具體包括土地四至，界標類型（木樁、埋石、田埂），界址線類別（田壟、溝渠、道路、行數、圍墻、墻壁、柵欄、兩點連線），界址線位置，界址線說明，指界簽章。負責人介紹，因為專業調查員的缺位導致這一表格的完成非常有難度，最終拖延了這項工作的進度。

資金不足是影響農村土地承包經營權確權登記工作效率的又一重要因素。《中央財政農村土地承包經營權確權登記頒證的補助資金管理辦法》是財政部農業司2015年的1號文件，該《辦法》第4條表示：財政部根據國土“二調”公布的各省、自治區、直轄市農村集體耕地面積，按照每畝10元的補助標準，在2014～2018年的5年內，分年對各省安排補助資金。2015年3月2日，農業部就土地承包經營權確權登記頒證試點等情況舉行的發布會上，主要負責土地承包經營權確權登記頒證工作的趙琨副巡視員介紹了剛剛結束的山西調研過程中，山西省明確將一畝地財政補15塊錢。按照一畝地35元的預算，中央和省級政府共負擔25元。調研過程中，村委會方姓負責人告訴筆者：“咱們現在的狀態是錢沒少花，但是事沒辦成”。不過，資金問題并非因為該村經濟水平落后而導致的個性化問題。在上文提到的發布會上，農民日報的記者提問了關于資金的問題：我們都知道土地承包經營權確權登記頒證工作涉及面廣、任務量大，要搞清它的四至，面積往往需要航拍、測繪，而這又需要大量的資金，這些資金從何而來？我們又是如何確保能發揮其效應的？②主管相關工作的負責人也明確表示了按照18億畝土地，每畝35元計算需要600多億的資金，確實不是小數目。

2 難題引發爭議，爭議多被擱置

確權過程中，技術資金不到位等問題極易引發村民之間的爭議，農村特有的法律與訴訟環境導致爭議多被草草解決或被擱置不談，這又為日后引發多重矛盾埋下了“惡種”。

《中華人民共和國農村土地承包法》第四章特別回答了關于土地承包經營爭議如何解決的問題。第51條規定：因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿意協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。上文也已經提及農村社會中普通農民關于訴訟和法院的態度，出現爭議更多是通過協商、調解的方式完成。特別需要指出的是，這里的調解方式和《中華人民共和國調解法》中的人民委員會所作的調解③尚有不同。費孝通先生曾指出：在鄉村里所謂調解，其實是一種教育過程。新名詞是調解，舊名詞是評理。

調研過程中，村委會負責人描述了解決土地承包經營權糾紛的情境，兩家成年男性戶主坐定后，調解前，總要以一句鄉村里常用的話語開頭：你們是光屁股長大的兄弟，為了這點事值當不？調解通常是由調解人帶領雙方回憶往日的感情，而不是針對當下的問題進行研究解決。當筆者問到有沒有調解無法解決的糾紛，需要縣土地仲裁委員會或者縣法院出面的時候，該位負責人很詫異地跟我說，這點小糾紛咱們都能自己解決，還值得鬧出去？在村民們眼中，因為這件事撕破臉皮吵到法院是一件極為“丟人敗興”的事情，會在村里直不起腰桿。確權實踐中的糾紛依靠協商和村委會的調解進行，當時雙方礙于面子，不得不進行和解，表面上取得了良好的效果，但這些矛盾是否真正得到了解決，在日后土地上的經濟效益出現新變動時雙方是否仍然會認可當時的調解結果，抑或是矛盾只是被埋藏并且不斷發酵，為日后的農村土地流轉帶來了更多的不確定性。

3 應對之策：理論實踐多管齊下

3.1 理論上：明確土地權利分層體系

農村土地承包經營權確權工作進展不順，一方面是由于農村地區自身存在的特殊問題所導致的，另一方面則是新型農業經營體系的主張缺乏有力的理論支撐。農村土地的權利歸屬毫無疑問屬于集體所有，但其權利結構可以有不同設置。在以往雙層經營體制下，農村土地權利結構為集體土地所有權與土地承包經營權的分離，也就是通常所說的“二權分離”模式；2017年《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中明確提出，深化農村體積產權制度改革要落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。不過，“三權分置”的理論提出后，學界針對其法律邏輯成立與否的討論一直在持續。

反對者認為，“三權分置”的觀點存在難以彌補的法律邏輯漏洞，無法與現有法律進行對接。有觀點指出：經濟學界提出的以土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分離”學說為基礎構建農地產權的觀點，曲解了穩定土地承包關系與土地承包經營權流轉之間的關系，不符合他物權設立的基本法理，無法在法律上得以表達[2]。將土地承包權經營權政策性地拆分為土地承包權和土地經營權無法解決“三權分置”從經濟邏輯到法律邏輯的跨越，首要問題就在于土地經營權的存在缺乏法理支撐，有悖于當前的物權理論。具體而言，對土地的直接占有、使用只能集于一人，土地所有權派生出土地承包經營權之后，無法再生發具有他物權性質的“土地經營權”，“三權分置”不符合他物權的生成邏輯[3]。“三權分置”的提法違背了“一物一權”的根本性原則。

支持者承認三權分置要以法律規則的變動為前提，重點在于用益物權規則的調整。事實上，在“三權分置”政策提出前，已經有學者關注到了用益物權的局限性：用益物權因種類的法定性和有限性，不能為多樣態的不動產利用模式提供充分的權利選擇空間，不能滿足社會生活中不斷增加、種類繁多的物的新型使用形態[4]。如若能對用益物權的客體范圍進行適當擴充，土地承包權和經營權的分離在理論上就成為了可能。在具體的實現方式上經營權是基于土地承包經營權人的意愿、以土地承包經營權為客體創設的用益物權。而土地承包經營權是基于農地所有權人的意愿、以農地為客體創設的用益物權[5]。支持“三權分置”的觀點從土地財產價值的實現出發，為其法律邏輯的實現提供了思路。

筆者認為，在農村產業結構升級背景下，農村土地規模化經營以及財產權利的實現，直接決定了農村新型經營體系和農地產權結構調整的必要性。事實上，即使是反對“三權分置”的學者也明確指出了面對新情況、新需求，現有的雙層經營體制存在不足，必須在完善現有制度的基礎上才能為土地流轉提供可能。由此，對“二權分離”的完善和為“三權分置”辯護這兩者在目的上并無不同，只是政策選擇和實現路徑有所不同。既然“三權分置”已然成為政策選擇，那就應當破除其理論困境，充分發揮其在保障土地承包經營權人應有權利和實現土地財產價值與擔保功能上的有力優勢。

3.2 實踐中：提出農村特色的爭議解決模式

理論明確、政策明晰為農村承包地確權登記頒證工作的順利開展提供了必要條件，但在具體實施過程中，工作難度遠不止填表登記、發證確認這么簡單。在強化農地人身權利與財產權利的同時，關于農地的糾紛就會呈現出更為復雜的態勢，農地糾紛解決不利又將為日后農村土地的流轉以及融資擔保功能的實現造成不利影響。

目前主要的爭議解決模式有調解與仲裁，調解以村委會調解為主。就土地仲裁而言，筆者調研的山西省陽泉市平定縣成立了農村土地承包仲裁委員會，其工作目標為“一般糾紛鄉村調解、大的糾紛縣仲裁”[6]。根據報道，2016年陽泉市調解仲裁工作以調解151起，仲裁3起的案件量排名山西省第一名。就陽泉市的農戶數量而言，這一案件數量著實稱不上大，我們有理由進行合理猜測：行政村自己的調解組織（人）在糾紛的解決過程中發揮著更為重要的作用。現存的問題是：行政村的自行調解僅僅依靠人情關系，效果良好，效力缺乏，不利于糾紛的終局性解決；縣級的仲裁機構與鄉村的調解組織之間的關系不明確，交流不通暢。

結合農村特色的爭議解決制度，在觀念上必須以農村、農民、農地為主，在方法上必須結合農村地區原有的糾紛解決路徑和當前的法律法規，在具體操作上要充分發揮當地具有調解資格與調解能力的人的效用，形成符合農村地區實際情況和實際需求的土地糾紛爭議解決機制。

4 結語

農村土地承包經營權確權登記是深化農村集體產權制度改革，加快構建農村產權交易市場的基礎性工作。這一工作的成敗直接決定了后期農地在交易市場中流轉進行得順暢與否，直接決定著能否實現農地財產權利。因此，在確定農村土地產權結構的基礎上，認清確權登記工作中的阻力與難題，明確在此過程中土地糾紛爭議的解決的重要性，搭建適合農村地區的特色的土地仲裁制度，有利于提高農業生產效率，賦予農民更多農地紅利，實現農地產權結構調整的改革目標。

注釋：

①目前，村里人對于村委會的稱呼仍是大隊，對于鄉鎮府的稱呼仍為公社。

②中華人民共和國農業農村部. 農業部就土地承包經營權確權登記頒證試點等情況舉行發布會. http://www.moa.gov.cn/hdllm/2015zb/tdcbjyqqqdjbz/，訪問時間2018年3月25日.

③本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。