從品種審定角度看銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為定性處罰

張立根 馮 猛 劉瑞江

（1江蘇省鹽城市阜寧縣農業(yè)行政執(zhí)法大隊，阜寧 224400；2江蘇省鹽城市農業(yè)行政執(zhí)法支隊，鹽城 224002）

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）自2016年1月1日實施以來，種子市場秩序得到進一步規(guī)范，特別是《種子法》對違法行為的處罰以貨值金額作為罰款計算依據(jù)，加大了對違法生產經營種子行為的打擊力度，懾于《種子法》實施后各級種子執(zhí)法部門的嚴厲執(zhí)法態(tài)勢，大多數(shù)的種子生產經營者不敢、也不想再違法生產經營種子。但是，我們也看到，新修訂的《種子法》實施后，執(zhí)法實踐中也出現(xiàn)了因對《種子法》某些條款存在不同的理解，導致同一行為在不同地區(qū)的處理結果不同。如銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為，有的地方認為是合法行為不能處罰，有的地方認為是違法行為應當處罰；大多數(shù)地方因為農業(yè)部相關答復被廢止，失去定性依據(jù)，不敢查處，導致不在適宜種植區(qū)域的種子泛濫；有的地方已經占本地區(qū)種子品種的半數(shù)以上，給當?shù)剞r業(yè)生產安全帶來嚴重隱患。

1 問題的提出

在執(zhí)法實踐中，對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的定性存在不同的爭論，爭論的焦點在于不在適宜種植區(qū)域的種子屬不屬于應當審定而未經審定的種子。當前有兩種不同觀點，一種觀點認為：不在適宜種植區(qū)域的種子，事實上已經審定，不管該品種是不是在適宜種植區(qū)域內銷售，它都是經過審定的，不能將明明經過審定的種子認定為未經審定的種子，因此，銷售的種子只要是經過審定的，不管是否在適宜種植區(qū)域銷售，都是合法行為。另一種觀點認為：品種審定都是有區(qū)域限制的，我們所說的品種審定，都是在特定區(qū)域內的審定，離開這個特定區(qū)域，該品種當然未經審定，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給其他種子經營者的，屬于合法行為；將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的種植戶的，屬于銷售應當審定而未經審定種子的違法行為。

2 分析與討論

筆者贊同第二種觀點。

2.1 哪些品種應當審定 《種子法》第十五條規(guī)定，“國家對主要農作物和主要林木實行品種審定制度”； 《主要農作物品種審定辦法》第三條規(guī)定，“本辦法所稱主要農作物，是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆”。由此可以確定，執(zhí)法實踐中品種審定，就是稻、小麥、玉米、棉花、大豆5種作物的品種審定。

《種子法》第二十三條第一款規(guī)定，“應當審定的農作物品種未經審定的，不得發(fā)布廣告推廣、銷售”，也就是說，某一品種只有當準備將該品種的種子在市場上向用種者或農民推廣或銷售時，必須先通過品種審定[1]。

2.2 品種審定與適宜種植區(qū)域的關系 農作物品種審定具有法定的程序，只有依照法定程序通過審定，才屬于經過審定的品種。依據(jù)《主要農作物品種審定辦法》，品種審定要經過申請、受理、品種試驗、審定和公告等程序，其中，品種試驗是主要的決定性的內容。

2.2.1 品種試驗是一定區(qū)域內的試驗 品種試驗的第1項內容是區(qū)域試驗，《主要農作物品種審定辦法》第十八條規(guī)定，“區(qū)域試驗應當對品種豐產性、穩(wěn)產性、適應性、抗逆性等進行鑒定，并進行品質分析、DNA指紋檢測、轉基因檢測等”。每一個品種的區(qū)域試驗時間不少于2個生產周期，田間試驗設計采用隨機區(qū)組或間比法排列。同一生態(tài)類型區(qū)試驗點，國家級不少于10個，省級不少于5個。第十九條又明確規(guī)定，“生產試驗在區(qū)域試驗完成后，在同一生態(tài)類型區(qū)，按照當?shù)刂饕a方式，在接近大田生產條件下對品種的豐產性、穩(wěn)產性、適應性、抗逆性等進一步驗證”。從這兩條以及后續(xù)審定規(guī)定可以看出，品種審定的第1步就是區(qū)域試驗，一個品種只有在某個特定區(qū)域試驗完成后才開始在同一生態(tài)類型區(qū)進行生產試驗，如果試驗結果符合要求，試驗區(qū)域適宜該品種發(fā)揮生產性能，才能通過審定。由此可知，所謂的品種審定，它是特定區(qū)域的審定，該區(qū)域就是區(qū)域試驗和生產試驗確定的適宜種植區(qū)域。

2.2.2 品種審定和適宜種植區(qū)域的關系 根據(jù)《主要農作物品種審定辦法》第十八、十九條，品種試驗是對特定區(qū)域內品種豐產性、穩(wěn)產性、適應性、抗逆性的鑒定，品種審定的基礎是品種試驗，數(shù)據(jù)來源于該試驗區(qū)域內的試驗結果，反映的是該品種在該區(qū)域的表現(xiàn)，離開了這個區(qū)域，品種試驗失去依據(jù)，品種審定自然無從談起。品種通過審定，前提當然是該品種適宜在該區(qū)域種植，若一個區(qū)域不在該品種審定的適宜種植區(qū)域，要么該品種在該適宜種植區(qū)域從來就沒有申請審定，要么就是沒有通過審定，該品種相對于該適宜種植區(qū)域之外的區(qū)域，應當屬于未經審定的品種。

舉例來說，某品種對應的生態(tài)區(qū)域有A、B、C 3個區(qū)域，因自身財力問題，只申請在A、B 2個區(qū)域進行品種試驗，經過審定，A區(qū)域為適宜種植區(qū)域，B區(qū)域為不屬于種植區(qū)域未通過審定，那么對于該品種來說，在A區(qū)域屬于經過審定的種子，在C區(qū)域屬于未經審定的種子，在B區(qū)域其雖申請審定但未通過審定，也屬于未經審定的種子。

2.3 銷售行為與種子定性的關系 對銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的定性，尤要確定種子的落地地。依上所述，農作物品種審定是有區(qū)域條件的審定，只有種子落地的地點不在適宜種植區(qū)域，該種子才可以因該品種在落地區(qū)域沒有經過審定而被認定為應當審定而未經審定的種子。

只要不是終端銷售行為，就無法判斷該種子會在何處落地，落地地是否屬于該種子的適宜種植區(qū)域，故對于種子經營者之間的交易行為，不考慮適宜種植區(qū)域問題，這也與為提高市場開放度，建立全國統(tǒng)一的種子大市場，新修訂的《種子法》取消了種子生產經營的區(qū)域限制[2]相吻合。

由以上的分析認為，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給其他種子經營者的，屬于合法行為；將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的種植戶（即終端銷售行為）的，屬于銷售應當審定而未經審定種子的違法行為，應當依據(jù)《種子法》第七十八條第一款第一項進行處罰。

3 行政處罰的證據(jù)固定和證明標準

執(zhí)法實踐中，對銷售不在適宜種植區(qū)域的種子行為的定性因各地種子管理水平差異而呈現(xiàn)不同情況，有的地方種子管理力度大，種子經營備案工作做得好，銷售單位按照規(guī)定建立規(guī)范的種子生產經營檔案，種子來源清楚，去向明白，執(zhí)法人員易于調查取證，對該類案件定性容易；有的地方種子管理水平低，力度小，經營單位既未建立規(guī)范的生產經營檔案，也未保存相關票據(jù)，一查一頭霧水，這種情況下當然無法對當事人的行為進行準確定性。

對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的取證，一定要結合生產經營檔案和臺帳，查明種子的取向和最終種植地塊，形成完整的證據(jù)鏈。一是要有內容完整的種子銷售發(fā)票；二是要有記錄種子來源和取向的進銷存臺帳和檔案；三是要有當事人、證人或最終使用者的詢問筆錄；四是要有種子最終種植地塊的證明材料[3]。

對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的證明標準是確實充分。執(zhí)法人員要明確的是，行政處罰案件只認定違法事實是否屬實，故意過失不是行政違法案件的構成要件。根據(jù)《種子法》第三十六條規(guī)定，“種子生產經營者應當建立和保存包括種子來源、產地、數(shù)量、質量、銷售去向、銷售日期和有關責任人員等內容的生產經營檔案，保證可追溯。種子生產經營檔案的具體載明事項，種子生產經營檔案及種子樣品的保存期限由國務院農業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定”。《農作物種子生產經營許可管理辦法》第二十五條第一款第三項明確規(guī)定，種子生產經營檔案的流通銷售方面，要記錄經辦人、種子銷售對象姓名及地址、品種名稱、包裝規(guī)格、銷售數(shù)量、銷售時間、銷售票據(jù)。批量購銷的，還應包括種子購銷合同。因此，種子銷售者在銷售種子時，應當知道種子銷售對象的信息。

4 建議

鑒于修訂前后《種子法》及其配套規(guī)章只是縮小了農作物種子品種審定范圍等，對有關適宜區(qū)域方面的規(guī)定沒有大的變化，建議維持全國人大法委會法工辦復[2007]4號及農業(yè)部農辦政函[2006]8號的結論，由農業(yè)部作出答復，將直接銷售給用種者或者農民使用的不在適宜種植區(qū)域的種子定義為應當審定而未經審定的種子。

[1] 劉振偉，余欣榮，張建龍．中華人民共和國種子法導讀[M]．北京：中國法制出版社，2016：56

[2] 吳曉玲．《種子法》三個配套規(guī)章解讀[J]．中國種業(yè)，2016（12）：1-4

[3] 馮猛．銷售不在適宜種植區(qū)域農作物種子的法律后果分析[J]．中國種業(yè)，2017（4）：32-35