新時代我國礦產資源節約與綜合利用的幾點思考

鞠建華，黃學雄，薛亞洲，宋 猛

(1.國土資源部礦產資源儲量司，北京 100812；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

黨的十九大報告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，也是生態環境的構成要素[1]。礦業開發具有擾動和改善生態環境的雙向作用，粗放的開發利用方式會對生態環境造成一定影響，節約與綜合利用方式既減少對環境擾動，又能改善生態環境。因此，加強礦產資源的節約、高效、綠色開發利用，建立符合美麗中國要求的礦業開發新模式，是當前礦業領域生態文明建設的重大課題。

1 我國礦產資源節約與綜合利用工作成效顯著

1.1 主要礦產資源儲量保持增長，社會需求依然保持高位，礦山規模結構出現新變化

近年來，我國主要礦產資源儲量保持增長態勢，顯現出找礦突破戰略行動的成效，有力地支撐了經濟社會發展。5年來，我國與經濟社會發展密切相關的50種主要礦產中，查明資源儲量有45種增長、5種下降，其中天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、錳、鉛、鋅、鎢等增長明顯，鋰、稀土、鉀鹽、金剛石、菱鎂礦等5種有所下降[2]。

目前，我國一次能源消費量約占全球20%，鐵、銅、鋁等大宗礦產消費量約占全球40%，戰略性新興礦產消費增長迅猛，礦產需求仍然處于歷史高位。截止到2016年底，全國礦山6.6萬座，其中大中型礦山超過1.2萬座，約占14%，比2011年提高5個百分點，礦山規模結構不斷優化，產業集中度持續上升[3]。2016年全國礦石開采總量(原礦量，下同)超過300億t，與2011年相比，煤炭、鐵礦等產量減少，天然氣、鋁土礦、金等產量有所增長，石油、鎳、鈦等產量基本持平。受城市化和基礎建設的拉動，砂石產量約200億t，成為礦業領域熱點之一(表1)。

表1 2011～2016年我國部分礦產資源產量對比表

1.2 技術工藝和裝備水平明顯提升，“三率”標準趨于完善，開發利用水平不斷提高

通過推廣應用先進適用技術、加速淘汰落后技術、發布“三率”指標最低要求，強化技術政策和標準的導向作用。一方面，國土資源部制定發布《礦產資源節約與綜合利用先進適用技術推廣目錄》，發布6批334項先進適用技術，同時配套出臺了推廣政策，加大信息服務力度，提高先進技術轉化率和普及率；列出28項限制技術和32項淘汰技術，督促企業加大改造力度，逐步淘汰落后產能。另一方面，自2012年起，相繼發布了煤炭、石油、天然氣、鐵、銅、鉛、鋅、稀土、鎢、金、磷等33種礦產資源合理開發利用“三率”指標最低要求，要求新建或改擴建礦山企業“三率”要達標，不達標的生產礦山要在兩年內達到規定要求。

礦業是技術密集型產業，礦業轉型升級就是技術創新的過程。隨著先進適用技術的推廣應用和標準規范的完善，礦山企業采選工藝及設備技術明顯進步，創新成為引領礦山企業發展的動力源泉。如在2011～2016年示范基地建設中，56家礦山企業共獲得72項國家級科技獎、354項省部級獎、1 362項專利。雖然礦產資源開發難度逐步增大[4]，但開發利用水平不斷提升。黑色金屬礦產開采回采率提高5.7%，鐵礦回采率保持在80%以上；有色金屬普遍提高1%～2%，鉛、鋅、錫、鎢等礦產回采率均超過90%。選礦回收率明顯提高，如鐵礦選礦回收率在75%以上，有色金屬的選礦回收率在85%左右[5]。

1.3 廢石尾礦等固體廢棄物利用方式多樣化，利用率穩步提高，綜合利用潛力巨大

2016年我國尾礦產生量16億t，增長1%，其中鐵尾礦8億t，銅尾礦3.4億t，黃金尾礦2.2億t，其他有色及稀貴金屬尾礦1.2億t，非金屬尾礦1.6億t。尾礦庫近1萬處，占地100萬畝，累計約200億t，其中黑色金屬占53%、有色金屬占34%、其他占13%[6]。

2016年我國尾礦綜合利用量為3.6億t，尾礦綜合利用率同比提高3%。廢石尾礦利用方式多元化、附加值不斷增加，主要是礦山充填、生產建材和再選回收等。近年來，廢石尾礦年排行量增速逐年下降，年利用率逐年提高，但堆存總量仍在增加，礦山固體廢棄物綜合利用必須加速。

1.4 實施激勵約束配套政策，礦山企業積極性增強，礦產資源節約與綜合利用力度加大

國土資源部、財政部、國家稅務總局等多部門在制定用地用礦、財稅金融、技術推廣等政策時，加大對礦產資源節約與綜合利用工作的支持力度，鼓勵低品位礦、礦山廢棄物、難利用礦產的節約與綜合利用，提高資源利用、節能節水、安全生產水平，促進礦山環境保護和治理。采取“以獎代補”、“示范工程”、“綠色礦山”等形式，給予獎勵和支持，同時鼓勵地方財政建立獎勵資金，推出特色信貸產品，推動礦山企業上市融資；在資源稅、企業所得稅、增值稅和環保稅4大稅種征收時，對礦產資源節約與綜合利用企業進行減免和退還，具體見圖1。

在用地用礦政策方面，國土資源部探索創新了一系列有利于礦產資源節約和綜合利用的配套政策措施。一是資源配置。在土地利用計劃中，對實行總量調控礦種，在開采指標和礦業權投放時，符合國家產業政策的，優先保障綠色礦山和綠色礦業發展示范區。因采煤塌陷造成的土地損毀，可納入年度土地變更調查進行變更，符合條件地區，可納入城鄉建設用地增減掛鉤試點。二是資源整合。對伴生礦優化開采順序，采石取土成區連片和問題集中的地方，依法依規進行礦產資源整合，增加可開采資源量。三是用地出讓方式。對于采礦用地，依法采取協議方式出讓、租賃或先租后讓。四是用地指標獎勵。給予國土資源節約集約模范縣(市)用地指標獎勵，已有451個模范縣(市)獲得獎勵指標約24萬畝[7]。

圖1 我國礦產資源節約與綜合利用部分現行稅費優惠政策框架圖

1.5 創新發展模式，提升綜合效益，礦產節約與綜合利用經濟成為新的增長極

礦山企業結合資源稟賦特點，不斷加大資源綜合利用力度，綜合利用成為降低成本、提升效益、優化結構、轉型升級的重要途徑，一大批現代化骨干礦山企業涌現出來，“理念新、技術強、環境優、能耗低、運營好”成為新的礦山發展模式，節約與綜合利用礦產資源已成為礦山新的利潤增長點，資源深度開發和綜合利用成為共識和礦業發展方向，系列高附加值產品深度加工展現出了較好的經濟前景。如湖南柿竹園礦采取技術和管理創新提高資源回收率8～10個百分點，通過綜合回收伴生螢石實現年收入4.4億元，使企業扭虧為盈，創利6 400萬元。

1.6 全面實施礦業權人勘查開采信息公示制度，強化社會監督，提高監管效能

圍繞礦產資源開發利用全過程，積極構建“企業自律、社會監督、部門監管”的新共同治理方式。礦業權人主動填報并公示義務履行和礦產資源節約與綜合利用情況，國土資源主管部門采取“雙隨機一公開”方式對信息公示情況進行抽查，并公開抽查結果，社會公眾通過公開查詢信息公示情況，進行社會監督。2017年，礦業權人勘查開采信息公示工作已完成，公示率超過91%，抽查率超過9%，對不依法履行義務的礦山企業列入“礦業權人異常名錄”，并向社會公開，促進了礦業權人誠信自律，提高了監管效能。

2 礦產資源節約與綜合利用工作依然任重道遠

礦產資源節約與綜合利用工作取得長足進步的同時，必須清醒的認識到在市場、技術、管理等方面存在不少困難和挑戰，影響了礦產資源節約與綜合利用工作的進一步深入。

2.1 礦業市場低迷，節約與綜合利用受市場因素影響較大

從2012年起，我國地質勘查投入達到1 297億元峰值以來，全國地質勘查投入已經連續四年減少。2016年，全國勘查投入775億元，比2012年下降了40%；2016年，采礦業固定資產投資1萬億元，同比下降20%，連續三年下降。2016年底，我國現存采礦權6.6萬個，面積25.47萬km2，同比分別減少11%和3.5%(圖2)[3]。

圖2 2007～2017年我國采礦業固定資產投資情況

總的來看，近年來礦產品市場供需形勢發生變化，找礦難度和投資成本越來越大，加之自然保護區礦業權清理整頓等原因，我國礦業經濟依然處于低迷態勢，社會投入繼續萎縮，找礦開礦的內在動力明顯下降。隨著礦業整體投入的不足，礦山企業綜合利用的投入也受到影響。

2.2 優惠條件缺乏認證環節，部分節約與綜合利用優惠政策難以落地

目前礦產資源節約與綜合利用財稅優惠政策都有明確和具體的優惠條件，但沒有具體的認證標準和認證程序，礦山企業面臨“有門無路”局面，優惠政策難以落地。另外，雖然資源稅已由從量計征調整為從價計征，但從價計征的針對性還有待提高。不同地區資源貧富相差懸殊，選礦比差距較大，且精礦價值中還包含分選加工中的能源和人工成本，對精礦按從價計征不盡合理。同時，部分礦山生產鏈條不完整，精礦產品價值很難計算，從價計征遇到現實困難[8]。

2.3 缺乏有效調查評估手段，礦產資源開發利用水平情況掌握不清

以往，國土資源主管部門主要依靠督察員、年度檢查等制度來實現對礦山開發利用水平的了解，為礦產資源基礎管理、技術推廣等政策的制定提供了支撐作用。但由于歷史原因，我國礦山數量眾多，開發規模、開發水平、開發模式、管理運營和技術裝備等在礦山和地區之間存在嚴重的不平衡不充分現象，而且礦產資源開發利用的專業性強、技術面廣，對礦產資源的開發利用水平調查評估帶來難度，造成部分信息失實、失真，影響到支持激勵政策邊界難以界定。因此，亟待建立科學合理礦產資源開發利用水平調查評估制度。

2.4 礦山企業創新能力仍然不足，節約與綜合利用水平進一步提高遇到瓶頸

隨著礦山技術進步，我國不少大型裝備已經達到了國際先進水平，但整體技術水平與工藝裝備大型化、自動化和智能化尚有差距。礦山信息化水平相對落后，地下移動計算機網絡、地下定位和導航系統、采礦過程監控等數字化礦山技術方面距離國外先進水平差距較大。不同行業、不同區域礦山企業的技術交流共享不夠，先進技術主要集中在大中型礦山企業，急需提高普及推廣率。同時，隨著綜合利用率的提高，資本投入的邊際效應遞減，資源節約與綜合利用效率每提高1個百分點，企業都會付出更大的人、財、物投入，礦山企業技術創新和應用面臨緊迫形勢。

2.5 礦業發展不平衡不充分矛盾突出，需要推進礦業供給側結構性改革

礦業發展不平衡不充分矛盾主要表現為：一是“三率”水平在不同礦山之間發展不平衡；二是開發利用水平在地區之間不平衡，大致呈現“東高西低”的特點，如煤炭采用充填開采方式，資源回收效益明顯[9]；三是先進技術的普及和推廣應用不充分，“老、小、散”礦山規模效益低、工藝技術陳舊，缺乏技術創新和改造的資金、人才支撐，一定程度上影響了整體水平；四是推動礦業升級換代的大型化、自動化和智能化等關鍵技術突破不充分；五是鋰、天然氣等戰略新興礦產和清潔能源礦產已成為國家創新、綠色發展的關鍵，但其供給嚴重不足，如鋰的對外依存度高達75%。

3 推進礦產資源全面節約與綜合利用的幾點思考

按照新時代要求，研判礦業新矛盾，創新發展模式，促進礦業新發展。積極構建“摸情況、建標準、強監管、推技術、配政策”新機制，全面推進我國礦產資源節約與綜合利用。

3.1 建立調查評估制度，摸清礦產資源開發利用水平

建立礦產資源開發利用調查評估制度，一是科學設計調查體系，真實反映礦產資源開發利用水平；二是強化信用管理，增強企業自律意識，由礦山企業積極主動如實填報數據；三是管理機關采取“雙隨機一公開”的方式，結合重點地區、重要礦山和社會監督反映的問題開展實地核查，確保調查數據的真實性；四是構建科學合理的調查評估工作機制，明確管理部門、礦山企業、第三方評估機構的職責分工和工作程序；五是以礦山企業開發利用水平為依據，推進財稅優惠政策落地，根據新時代要求制定修訂相關政策，建立激勵約束政策體系。

3.2 完善技術標準體系，構建礦產資源開發利用“三條線”

加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線是礦業開發面臨的嶄新課題。隨著資源管理政策的趨緊，應將用途管制擴大到礦產資源領域，堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則，與生態保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接，進一步完善“三率”最低指標，研究制定領跑者指標，并將“三率”最低指標納入行業準入條件。根據地區資源和環境承載力情況，研究礦產資源開發總量和強度控制的新制度、新政策，完善我國礦產資源開發利用技術標準體系。

3.3 創新推廣先進適用技術，全面提高礦產資源開發利用水平

充分發揮政府、中介、企業、研發機構等全社會力量，培育技術創新和推廣市場，加快形成形式多樣、不拘一格、互利互惠、各盡其能的技術創新推廣局面。一是政府引導與市場機制相結合，扶持技術服務平臺的建設，引導鼓勵大型礦業集團建立面向全球的專業技術推廣服務機構，保護技術創新行為，為礦業技術創新形成產業化發展模式提供有利環境。二是將先進技術推廣與調查評估成果相關聯，參與激勵約束。三是建立技術目錄更新制度。通過評價和礦山反饋，評估技術使用情況和問題，及時增加和調整過時的技術內容。四是加大對戰略新興礦產、清潔能源礦產開發利用相關技術研發和推廣的支持力度。采用財政、技術等綜合政策，支持鹽湖鋰、晶質石墨、伴生天然氣等資源的勘查開發及相關產業發展，鼓勵中西部地區技術創新和應用，著力解決礦業發展的不平衡不充分問題。

3.4 加強礦產資源開發利用監管，推進資源管理方式轉變

信用管理是現代社會監督管理的發展方向，完善強化礦業權人勘查開采信息公示制度，嚴格按照“雙隨機一公開”要求開展抽查，加強礦業權人異常名錄管理，強化信用管理。積極與有關部門協調溝通，將礦業權人信用融入企業信用，與社會信用體系聯網，推進礦業領域誠信體系建設，推動建立部門聯合懲戒機制，構建“企業自律、社會監督、政府監管”共同治理新格局，推動管理方式根本轉變。同時，嚴格儲量報告、開發利用方案和閉坑申請的審查，強化對礦山儲量、資源利用、技術工藝等內容的監督。

3.5 制定差別化激勵約束政策，增強礦山企業節約與綜合利用內生動力

一是礦產資源節約與綜合利用優惠條件的認定是一項專業、系統的工作，應建立第三方的專業認定機構，促進節約與綜合利用財稅優惠政策的落地。二是利用礦產資源開發利用水平調查評估結論，依據稅費優惠條件，在調查評估系統中設置優惠條件認證板塊，將礦產資源開發利用水平調查評估結論作為國土資源、財政、稅務等部門執行相關優惠政策的依據，支持節約與綜合利用行為認定。三是強化財稅政策的精細化管理，按照不同地區資源稟賦差異，對礦產資源按質從價計征，逐步制定不同的資源稅征收比率，減免低品位資源綜合利用稅費。稅收部門可根據年度開發利用調查評估結論，分析企業資源稅稅賦水平，逐步形成可調節的資源稅稅額標準。四是在開展礦業權人勘查開采信息公示和開發利用調查評估基礎上，將調查評估結論向社會公開，發揮社會信用的激勵約束作用。對資源開發利用水平高的信用良好企業，提供行政審批便利服務，減少檢查頻次或實行免檢，優先享受財政資金項目等各類政府優惠政策。對于資源開發利用水平低的失信企業，從嚴審審批項目，限制其財政資金、土地、礦權的申請。

3.6 全面建設綠色礦山和綠色礦業發展示范區

礦業綠色發展是實現節約集約利用礦產資源的有效途徑。一要因地制宜，結合各地實際，細化綠色礦山建設標準，完善配套政策和管理制度，全面推進綠色礦山建設。二要將綠色礦業發展示范區作為礦產資源管理制度改革創新平臺，健全完善綠色礦業發展新機制，探索建設布局合理、集約高效、生態優良、礦地和諧的綠色礦業發展示范區，由點到面整體推進綠色礦山建設。三要將建設綠色礦山的要求貫穿于礦山規劃、設計、建設、運營、閉坑全過程，完善配套支持政策，形成綠色礦業發展長效機制[10]。

礦業領域必須在觀念、模式、管理、技術、工藝、裝備等方面實現創新和綠色發展，在更好地發揮資源保障和產業支撐作用的同時，為生態文明建設和美麗中國建設作積極貢獻，成為中華民族復興偉大事業的主力軍。

[1] 習近平.在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2017-10-18(08-15).

[2] 國土資源部.全國礦產資源儲量通報[R].2017.

[3] 國土資源部.國土資源部通報[R].2017.

[4] 劉曉文,毛小西,劉莊,等.紅鐵礦的工藝礦物學研究[J].礦物學報,2010(S1):59-60.

[5] 中國有色金屬工業協會.有色金屬信息[R].2017.

[6] 國家發展和改革委員會.中國資源綜合利用年度報告(2016)[R].2016.

[7] 薛亞洲,王海軍,范繼濤,等.中國礦產資源節約與綜合利用報告[M].北京：地質出版社,2014:111.

[8] 薛亞洲,王雪峰,王海軍,等.攀西地區釩鈦磁鐵礦資源綜合利用的思考[J].中國國土資源經濟,2017(4):9-13.

[9] 孔德友.我國區域礦產資源產業分析[D].北京：中國地質大學(北京),2014.

[10] 鞠建華,強海洋.中國礦業綠色發展的趨勢和方向[J].中國礦業,2017,26(2):7-12.