農(nóng)村集體土地使用權入股存在的問題及對策

徐唐奇,李春瑩

(長安大學 地球科學與資源學院，陜西 西安 710054)

農(nóng)村土地流轉和土地征收制度改革是當前中國各級政府、土地行政管理部門、學術界關注和研究的兩個熱點問題，但是現(xiàn)有研究成果大多集中在對農(nóng)村土地流轉和土地征收的現(xiàn)狀、存在問題、影響因素的分析以及農(nóng)村土地流轉和征地制度改革的意義、改革方向、改革路徑等宏觀層面的研究上[1-4]，而且研究者多傾向于提出一種“理想的改革方案”，而忽視了制度約束，缺乏對該方案可能帶來新問題的深入探討[5]。部分學者在研究農(nóng)村土地流轉問題時提倡甚至推崇土地使用權作價入股的流轉方式，使農(nóng)民集體和農(nóng)戶有機會分享土地增值收益[6-9]，而且在他們有一定誘導性的社會調(diào)查中，大多數(shù)農(nóng)民贊同這種收益分配方式；部分學者在土地征收制度改革研究中也提出以農(nóng)村土地使用權作價入股替代一次性的征地補償，以解決失地農(nóng)民的長遠生計問題[10-12]，但是對農(nóng)民集體和農(nóng)戶的收益、風險以及在土地使用權入股過程中的土地資產(chǎn)價格確定、收益分配、產(chǎn)權處置等方面缺乏深入研究。

事實上，在當前條件下，如果嚴格按照市場經(jīng)濟的運行規(guī)則和機制，農(nóng)村集體土地使用權(包括農(nóng)地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、農(nóng)村經(jīng)營性建設用地使用權等)作價入股能否保護農(nóng)民和村集體的土地權益，解決農(nóng)民的長遠生計問題非常值得關注，亟待開展深入研究。由于農(nóng)村土地制度改革不僅涉及數(shù)億農(nóng)民的經(jīng)濟利益，而且關乎農(nóng)村經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，必須慎重對待、綜合考慮[13]；農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須堅持按照“守住底線、試點先行”的原則，謀定而后動[14]。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村集體土地使用權作價入股確實存在一系列障礙和有待解決的問題。因此，本文試圖從財務管理的角度，圍繞農(nóng)戶在農(nóng)村集體土地使用權流轉中的收益和風險，通過理論分析和數(shù)學推導，剖析農(nóng)村集體土地使用權作價入股中可能存在的問題，并提出一些解決問題的思路和對策，為完善國內(nèi)農(nóng)村集體土地制度、制定有關農(nóng)村土地流轉的政策提供參考。

一、資產(chǎn)入股的過程與特征

實踐已經(jīng)證明，中國明確市場經(jīng)濟體制是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，各項經(jīng)濟活動必須以市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)運行機制為準則，因此在分析農(nóng)村土地使用權作價入股問題之前，有必要對市場經(jīng)濟條件下資產(chǎn)入股的過程和特征加以分析。

(一)資產(chǎn)入股的過程

股份制企業(yè)已經(jīng)成為當前企業(yè)最有效的組織形式之一，而吸收其他組織或個人以貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)或其他財產(chǎn)入股是現(xiàn)代企業(yè)通過吸收直接投資進行融資的一種重要方式。資產(chǎn)入股就是原資產(chǎn)所有人以其所持資產(chǎn)對企業(yè)進行權益性投資，其過程大致可以用圖1來描述。

在資產(chǎn)作價入股過程中，投資者(資產(chǎn)供給方)和接受投資企業(yè)(資產(chǎn)需求方)雙方關心的首要問題是所投資產(chǎn)的市場價值，一般都需要經(jīng)過專業(yè)的資產(chǎn)評估機構和評估人員采用科學的評估方法，依據(jù)充分可靠的市場信息，對該資產(chǎn)的市場價值進行評估，在此基礎上，雙方根據(jù)自身對市場信息的把握做出決策；然后在雙方協(xié)商的基礎上，計算各自占股比例，簽訂投資協(xié)議，完成資產(chǎn)交割；最后根據(jù)董事會制定、股東大會批準的股利分配方案，將企業(yè)稅后凈利潤(扣除企業(yè)留存收益部分)根據(jù)各個股東持有股份的多少進行分派。

(二)資產(chǎn)入股的特征

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和股份制企業(yè)運行規(guī)則，資產(chǎn)入股具有以下基本特征。

第一，新股東和企業(yè)原來的股東共同成立股東會，股東會選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)理會，對企業(yè)的經(jīng)營管理進行監(jiān)督，并對企業(yè)重大融資、投資行為以及利潤分配做出決策，股東對企業(yè)的資產(chǎn)擁有最終控制權。

第二，企業(yè)內(nèi)部委托代理關系清楚，企業(yè)董事會擁有選聘、辭退其代理人即企業(yè)經(jīng)營管理者的權力，這也就迫使企業(yè)經(jīng)理從股東利益最大化出發(fā)，有效利用企業(yè)資產(chǎn)，提高企業(yè)獲利能力，促進企業(yè)發(fā)展。

第三，由于股份制企業(yè)的產(chǎn)權明晰，股東根據(jù)各自所持股份的比例分享企業(yè)凈利潤，每股利潤均等，一般不會發(fā)生經(jīng)濟糾紛；但是大股東在決定企業(yè)利潤分配方案時擁有更多決定權，容易導致大股東通過操縱董事會、股東會侵害中小股東的合法權益。

第四，投資者在對投資的風險和收益進行全面衡量的基礎上做出投資決策，在分享企業(yè)利潤的同時自愿承擔投資風險；由于投資者的收益與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績直接掛鉤，因此收益具有很大的不確定性，即投資風險大。

第五，資產(chǎn)一旦入股即變成企業(yè)永久資產(chǎn)，投資人不得要求撤回投資(但所持股份可以轉讓)，如果由于某種原因企業(yè)被破產(chǎn)清算，企業(yè)所有資產(chǎn)都要以拍賣的方式變現(xiàn)，資產(chǎn)清算所得資金優(yōu)先用于償還企業(yè)所欠債務，投資者只享有剩余資產(chǎn)(即償還全部債務后的剩余資產(chǎn))求償權。

二、農(nóng)村集體土地使用權入股的財務問題

農(nóng)村集體土地使用權作價入股，即農(nóng)民集體或個人以其合法享有的農(nóng)村集體土地使用權作為“資本”對需要使用該土地的企業(yè)進行股權性質(zhì)的投資，分享企業(yè)利潤的同時，將喪失對該資產(chǎn)的直接控制權。農(nóng)村集體土地使用權作價入股與其他股權投資既有共性，也有其自身的特殊性，本文選擇農(nóng)村集體土地使用權作價入股中的3個核心問題展開研究。

圖1 權益性投資過程示意圖

(一)土地使用權價格確定問題

與固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)入股一樣，在農(nóng)村集體土地使用權入股過程中，如何確定土地使用權的價格是必須解決的首要問題。由于農(nóng)村集體土地使用權流轉目前尚未真正實現(xiàn)市場化交易，農(nóng)村集體土地使用權價格評估案例也是寥寥無幾。因此，農(nóng)村土地使用權價格的確定主要是用地企業(yè)與村集體之間進行談判議價。為了簡化研究，我們提出以下2個假設：

假設1：農(nóng)村土地為村集體成員共有，村委會代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與用地企業(yè)進行談判；

假設2：企業(yè)以吸收股權投資方式獲得的土地使用權具有完整的物權屬性，穩(wěn)定且受法律保護，企業(yè)決策僅依賴于土地給企業(yè)帶來的增值收益。

從理論上來說，土地使用權價格是該企業(yè)所使用的土地所產(chǎn)生增值收益的資本化，但是用地企業(yè)和村委會之間信息不對稱，村委會無法掌握企業(yè)的收益情況，更無法核算土地所產(chǎn)生的增值收益，故村委會決策的依據(jù)主要是土地入股前的收益，只要土地使用權價格滿足式(1)，農(nóng)民集體或其代理人(即村委會)即可接受。

P>A0/i

(1)

式中：P為土地使用權價格；A0為土地入股前農(nóng)戶或農(nóng)民集體使用該土地獲得的純收益；i為貼現(xiàn)率(或投資報酬率)。

此時有兩種情況：一是土地原用途為農(nóng)業(yè)用地，此時A0即為單位農(nóng)用地的年純收益；二是該土地為閑置非農(nóng)建設用地，此時A0趨近于0，式(1)很容易滿足。對第一種情況來說，眾多研究成果都已表明，農(nóng)業(yè)用地的比較效益低，當農(nóng)業(yè)用地用途轉變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地后，利用效益必然大幅提高，假設土地使用權入股后的年純收益為A1，此時A1遠大于A0；即使在現(xiàn)行土地用途管理制度下土地用途不發(fā)生改變，因為企業(yè)利用該土地不僅具有規(guī)模優(yōu)勢，而且在資金投入和生產(chǎn)技術上都會強于農(nóng)民，A1也必然大于A0。土地使用權給企業(yè)帶來純收益的現(xiàn)值NPV=A1/i，因此企業(yè)的原股東自然愿意接受該土地使用權以價格P進行股權投資，只要滿足式(2)：

P

(2)

式中：P為土地使用權價格；A1為土地入股后企業(yè)使用該土地獲得的純收益；i為貼現(xiàn)率(或投資報酬率)。

由上可知，用地企業(yè)很容易與村集體達成股權投資協(xié)議。值得注意的是，上述計算都是建立在靜態(tài)分析的基礎上，并沒有考慮隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，A1、A0還會不斷增長，但是農(nóng)民集體決策時往往只會考慮當前的土地收益，此時雙方協(xié)商確定的土地使用權價格明顯不利于原土地權利人。

從法律上講，集體土地的所有者是集體內(nèi)部全體成員，讓全體成員都參與決策并不現(xiàn)實，那么就需要進行委托代理，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題，造成集體資產(chǎn)流失或者收益分配嚴重不均，作為委托人的農(nóng)民個體權益就更得不到保障[15]。

(二)入股后企業(yè)收益分配問題

農(nóng)村土地使用權入股的第二個核心問題是收益分配。按照股份制企業(yè)的利潤分配規(guī)則，企業(yè)的稅后凈利潤應根據(jù)企業(yè)普通股份總股數(shù)平均分配，各個股東根據(jù)自己所持股份的多少獲取相應投資報酬。現(xiàn)實中，由于土地使用權股份沒有量化到農(nóng)戶，而是由村委會代表村集體持有。此時，企業(yè)原股東(假設也為一個整體)先與村集體之間進行純利潤的分配，然后再由村集體將獲得的那部分純收益在農(nóng)民集體內(nèi)部進行分配。此時我們提出另外2個假設。

假設3：在農(nóng)民集體內(nèi)部收益分配時，村委會成員(人數(shù)為m)以集體成員(總人數(shù)為n)的身份與其他村民一起按人平均分配。

假設4：村委會成員意見完全一致，且村委會內(nèi)部每個人獲得的收益相等。

企業(yè)根據(jù)土地使用權所占的股份份額應當支付給農(nóng)民集體的股利，用B來表示，此時村委會(m個成員)獲得的股利之和C1可以表示為：

C1=mB/n

(3)

式中：C1為村委會成員應獲得股利之和；m為村委會成員人數(shù)；n為集體成員(村民)總人數(shù)；B為企業(yè)應支付給村集體的股利。

村委會成員為了獲得更多的個人收益，就可能與企業(yè)進行串謀(因為企業(yè)實際支付給村集體的股利金額村民無從知曉)，將企業(yè)實際支付給村集體的股利確定為小于B的一個數(shù)值D(該數(shù)值即向村民公布的股利總額)。假設B和D之間的差額由企業(yè)和村委會按照w∶(1-w)的比例進行分配，此時原企業(yè)將多獲得w(B-D)的額外收益，村委會(m個成員)獲得的股利之和C2可以表示為：

C2=mD/n+(1-w)(B-D)

(4)

式中：C2為村委會成員實際獲得的股利之和；m為村委會成員人數(shù)；n為集體成員(村民)總人數(shù)；B為企業(yè)應支付給村集體的股利；D為企業(yè)實際支付給村集體的股利；w為原企業(yè)的分成比例(0

此時只要滿足式(5)的條件，村委會就有和企業(yè)進行串謀的動力。

mD/n+(1-w)(B-D)>mB/n

(5)

將式(5)整理后可以得到式(6)：

1-w>m/n

(6)

式(6)中的m，n，w在不同的村集體中會有一些差異，根據(jù)當前國內(nèi)農(nóng)村的實際情況，村委會一般由4～6人組成，因此在不同分成比例下滿足式(6)的n的臨界值如表1所示。

從表1可以看出，當B與D之間的差額在企業(yè)(原股東)和村委會之間按照0.5∶0.5的比例分配時，只要村民總人數(shù)為13人以上*此項條件極易滿足：根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，目前中國農(nóng)村戶籍人口約為6億人，全國約有69萬個行政村，可以計算得到全國平均每個行政村的村民人數(shù)約為870人。，村委會成員就有可能從自身利益最大化出發(fā)，與企業(yè)進行串謀，攫取原本屬于全體村民的土地收益。

表1不同條件下村委會與企業(yè)發(fā)生串謀可能的村民總人數(shù)n的臨界值

在法律沒有明確農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權向非農(nóng)業(yè)用途轉讓的權利主體的情況下，正如我們已經(jīng)看到的，村集體連同村莊權力人物同樣參與攫取農(nóng)地轉用的收益，或者實際控制、支配農(nóng)地轉用的收益，而讓農(nóng)民擔任基本不分紅的股份組織的“股東”[16]。事實上，村委會也是一個理性的“經(jīng)濟人”，在缺乏監(jiān)督的情況下，能否真正維護集體成員的利益值得懷疑，現(xiàn)實中村民與村委會之間就集體內(nèi)部的土地收益分配不斷發(fā)生矛盾和沖突恰恰印證了這種懷疑。

退一步講，即使上面的假設和懷疑都不存在，由于企業(yè)凈利潤的大小直接取決于企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，在激烈的市場競爭中，企業(yè)的業(yè)績和利潤存在極大的不確定性，原土地使用權人必然要跟企業(yè)原股東一起承擔很大的風險，當企業(yè)利潤減少時分紅收益隨之降低；當企業(yè)出現(xiàn)虧損時，獲得的非分紅收益就為零，甚至為負。

(三)企業(yè)破產(chǎn)清算時的財務問題

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)由于外部環(huán)境變化或自身經(jīng)營管理不善都有可能導致企業(yè)破產(chǎn)，這是市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律使然。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和市場運行規(guī)則，股份公司和有限責任公司在破產(chǎn)清算時，所有資產(chǎn)都將納入清算范圍，以拍賣的方式進行變現(xiàn)，所得資金依次用于支付清算費用，支付拖欠職工工資、社會保險費和法定補償金，繳納應繳稅款，償還公司債務，如果債務清償后還有剩余則在股東之間按占股比例進行分配。

在激烈的市場競爭中，任何企業(yè)都有破產(chǎn)清算的可能*根據(jù)美國《財富》雜志報道，中國中小企業(yè)的平均壽命僅2.5年，而根據(jù)人民網(wǎng)、東南網(wǎng)等媒體的報道，中國中小企業(yè)的平均壽命大約為3.7年，這足以說明在市場經(jīng)濟條件下，中小企業(yè)的破產(chǎn)概率極高，而目前絕大部分農(nóng)村集體土地使用權流入企業(yè)均屬于抗風險能力極差的中小企業(yè)。，企業(yè)一旦破產(chǎn)，已經(jīng)作價入股企業(yè)的農(nóng)村土地使用權也將被列入清算資產(chǎn)范圍，此時農(nóng)民集體不僅不能再獲得土地使用權的收益，還將完全喪失該土地的使用權，這對農(nóng)民以及農(nóng)民集體來說是很難接受的，可能會出現(xiàn)法律上的悖論：土地所有權在法律上仍然屬于農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)民集體既不擁有該土地的使用權，也沒有收益權和處分權，該宗土地的產(chǎn)權將陷入一種尷尬的境地；也許只有等到土地使用權到期集體方能以所有權人的名義收回該土地使用權。

三、解決問題的總體思路

隨著中國土地制度改革的不斷推進，農(nóng)村集體土地使用權流轉是提高土地資源配置效率，充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的重要途徑，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的必要條件；農(nóng)村集體土地使用權入股作為農(nóng)村土地使用權流轉的方式之一，目前存在上述幾個突出問題亟待解決。解決上述問題的總體思路如下：

一是近期應倡導土地使用權租賃，而不是土地使用權入股。農(nóng)民或村集體將土地使用權租賃給用地企業(yè)，農(nóng)民的土地使用權就變成有期限、到期可收回的債權，盡管租賃收益(租金)可能會低于入股收益(股利分紅)，但是對于農(nóng)民來說，低風險、穩(wěn)定的現(xiàn)實收益往往好于高風險、不穩(wěn)定的預期收益[17-18]；而且可以規(guī)避企業(yè)破產(chǎn)清算時的土地產(chǎn)權糾紛。鐘曉蘭等對廣東省農(nóng)村土地流轉意愿的實證研究結果也表明土地使用權租賃是農(nóng)民普遍認可的流轉方式[19]。

二是各地應加快建立農(nóng)村土地使用權流轉市場，尤其是有形土地市場，利用公開透明的交易平臺，充分發(fā)揮土地市場的自身定價機制；在農(nóng)村土地“三權分立”的基礎上破除對農(nóng)村土地市場化流轉的各種限制，從而保證農(nóng)村土地使用權市場能夠健康、有效運行。與此同時，資產(chǎn)評估機構應逐步完善收益法、市場比較法在農(nóng)地價格評估中的應用，實現(xiàn)土地使用權價格的合理確定；全面、充分考慮社會經(jīng)濟發(fā)展對區(qū)域土地市場供需的影響，對農(nóng)村土地使用權入股后的純收益進行科學合理的測定。

三是逐步改革和完善農(nóng)村選舉制度，使村民通過民主選舉產(chǎn)生的村委會成員能夠真正代表和保護全體村民的合法權益；強化村集體財務公開制度，加強紀檢監(jiān)察部門對農(nóng)村集體內(nèi)部收益分配、用地企業(yè)財務收支的審計監(jiān)督，不斷壓縮村委會或其他代理人的尋租空間；從更長期來看，必須按照市場經(jīng)濟的運行機制重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織[7]，使其成為治理結構良好、治理機制健全的“準股份制公司”。

四是逐步完善農(nóng)村民主法制和村民自治制度，實現(xiàn)決策權與執(zhí)行權分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務體系和集體經(jīng)濟組織運行機制，改進農(nóng)村黨組織領導方式，構建全新的村級治理框架；賦予農(nóng)戶更多土地使用權的處置權能，允許農(nóng)民直接與用地企業(yè)之間進行協(xié)商或談判，而且要保障農(nóng)戶在法律和合同允許范圍內(nèi)的退出權，即當農(nóng)民認為自己的權益受到或有可能受到侵害時，可以自由選擇是否流轉土地使用權。

四、研究結論與政策含義

(一)研究結論

根據(jù)以上理論分析和數(shù)學推導，可以得出以下結論：一是不管是用以替代農(nóng)村集體土地征收中的一次性補償，還是作為農(nóng)村集體土地使用權流轉的一種方式，農(nóng)村集體土地使用權作價入股在當前條件下都存在一系列問題，如果在不改變外部運行環(huán)境的條件下直接推行這種制度安排，將不利于保護農(nóng)民的土地權益，不能解決農(nóng)民的長遠生計問題，還會引起更多的利益糾紛和更大的社會矛盾；二是必須逐步完善外部條件、破解制度約束，通過建立農(nóng)村有形土地市場、強化農(nóng)村財務審計監(jiān)督、重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、完善農(nóng)村民主法制和村民自治制度等方式克服和解決上述問題；三是土地使用權租賃比土地使用權入股更加符合農(nóng)民的預期，因為前者收益比較穩(wěn)定，風險低，并且租金收益可以隨著市場價格的變化而調(diào)整，更有利于農(nóng)民權益的保護。

(二)政策含義

本文研究的政策含義在于：第一，保護農(nóng)民土地權益不能僅靠改革農(nóng)村土地收益分配方式，而農(nóng)村土地制度改革必須在明晰土地產(chǎn)權的基礎上，強化土地產(chǎn)權保護，充分發(fā)揮土地產(chǎn)權的各項權能，使土地產(chǎn)權主體法律上的權利和現(xiàn)實的收益實現(xiàn)真正的統(tǒng)一；第二，只有在產(chǎn)權明晰、委托代理關系清楚、外部監(jiān)管有力的情況下，讓農(nóng)民根據(jù)自己家庭財務狀況和風險承受能力，自愿選擇是否流轉土地使用權，或者自由選擇租賃和入股兩種流轉方式，才能保證農(nóng)村土地使用權流轉的順利進行，降低制度運行的社會成本；第三，必須盡快完善中國公司治理結構和機制，同時提高農(nóng)民素質(zhì)，使其具備股權投資的必要知識和技能，能夠充分行使股東權利，對企業(yè)的董事會、經(jīng)營管理者予以監(jiān)督，為將來的農(nóng)村土地使用權入股奠定基礎。

五、結語

本文從財務管理的視角，分析了農(nóng)村集體土地使用權入股存在的問題，著重從作為農(nóng)村集體土地使用權人(農(nóng)村集體土地使用權流出方)的農(nóng)戶在土地流轉中的收益和風險兩方面剖析了農(nóng)村集體土地使用權入股存在的不足和缺陷，并針對這些問題和不足提出了解決的思路。研究結果表明，在當前條件下不宜大范圍推廣農(nóng)村集體土地使用權入股這種土地流轉方式；必須積極創(chuàng)造和改善外部環(huán)境，為農(nóng)村集體土地使用權入股創(chuàng)造有利條件。這對中國正在積極謀劃并實施的農(nóng)村土地制度改革具有較為重要的參考價值，對于保障農(nóng)民土地權益、降低農(nóng)村土地制度改革的風險具有重要意義。本文存在的主要問題：一是實證研究不足，下一步研究需要開展廣泛的社會調(diào)查，在實地調(diào)研的基礎上對農(nóng)村集體土地使用權人(農(nóng)戶)在不同的流轉方式(轉讓、入股、租賃、信托等)下獲得的收益、面臨的風險進行比較研究和量化分析；二是本文盡管提出了解決問題的總體思路，但是對解決問題的具體措施研究不足，今后可以從建立農(nóng)村土地使用權流轉市場并保障其有效運行、提高農(nóng)村公共事務管理水平和土地使用權流入企業(yè)的公司治理水平等方面展開進一步的研究。

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