水資源費為何退出歷史舞臺

王元元+梁寶熒

征收標準偏低削弱了水資源費征收管理的動力，更難起到經濟杠桿的調節作用，與實施水資源費的初衷背道而馳。

“過去工廠里直接排放的廢水被統一收集起來，經過重新過濾后再循環利用，甚至成為再生水用來沖馬桶。”這是首都經貿大學財稅系主任何輝5年前在湖北某企業看到的情景。

當時，他正在做一個關于水資源費給企業帶來何種影響的課題，并由此得出結論：水資源費的征收提高了企業的節水意識，促使他們采取措施更加合理地利用水資源。

不過，在那次走訪中，何輝也清晰地看到了“硬幣”的另一面：水資源費各地征收標準差異巨大、征收數額過低、征收隨意性大、已收費用使用不透明等。

自上海1979年開收水資源費以來，這一針對特定自然資源的行政收費機制已在中國運行了長達38年。在水資源費改稅試點開展前，全國除港澳臺外的31個省（區、市）均已開征水資源費。

“不可否認，水資源費在過去幾十年的運行中確實發揮了一些功能，但總體來看并不理想，特別是其對調節用水結構、促進水資源的合理利用起到的作用很有限。”一位要求匿名的業內專家對《瞭望東方周刊》說。

從被動到主動征收

中國水資源費的征收始于1979年，第一個“吃螃蟹”的是上海。

“上海從19世紀60年代開始開采地下水，到上世紀60年代便因長期開采地下水導致地面沉降，成為中國第一個因地下水超采而發生地面沉降的城市。”何輝告訴《瞭望東方周刊》。

為了遏制這一趨勢，上海在1979年頒布了《上海市深水井管理辦法》，開始對使用深水井抽取地下水的企業收費。

“這就是水資源費的前身。雖然當時還沒有水資源費這一說法，但性質無異，出發點都是為了節約用水。”中國人民大學環境學院教授沈大軍告訴《瞭望東方周刊》。

上海成為中國最早征收水資源費的地區。

進入上世紀80年代后，北京、山西、山東、河北等幾個缺水省市都相繼出臺了水資源管理辦法，對一些采用地下水的工礦業和事業單位征收水資源費。

“不過，當時水資源費的征收還停留在部分缺水省份自行探索的階段，并沒得到國家層面上的認可。”何輝說。

轉折出現在1988年。

那一年，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布實施，標志著中國正式把水資源費的征收納入到法律范疇內，為各地開征水資源費提供了堅實的法律基礎。

之后的不到十年里，全國至少有11個省（區、市）陸續開征水資源費。

2002年，中國對《水法》進行修訂，把水資源費的征收對象從城市用水單位擴圍到個人；4年后，國務院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》，規定取水單位和個人需領取取水許可證，并繳納水資源費后才能獲得取水權。

“可以看出，政府對水資源費的征收越來越重視。”何輝說，2009年西藏開征水資源費后，中國便實現了水資源費的全域覆蓋。

1噸地下水只收1分錢

問題也隨之而來，其中最為人詬病的便是水資源費征收標準普遍過低。

“這是水資源費存在的一個核心問題。”中國財政科學研究院研究員王敏對《瞭望東方周刊》說。

她曾統計過全國30個省（區、市）的水資源費征收標準，結果頗為震驚：以地表水中的生活用水為例，30個省（區、市）中水資源費征收標準最低的是云南和江西，每立方米僅0.01元。

而地下水中的工業用水收費標準最低的兩個省份仍舊是云南和江西，前者是每立方米0.04?0.06元，后者是每立方米0.015元；30個省（區、市）中，只有4個省的該項標準在每立方米1元以上（不包含區間值）。

即便是針對最該限水的特種行業，各地的征收標準也并不算高。除北京執行每立方米40?60元的標準外，其余20個省（區、市）都不高于10元，貴州僅0.14元。

“一些地方的水資源費征收標準低得連水務部門去收一趟的車費都不夠。”上述要求匿名的專家對本刊記者說。

國務院辦公廳在2004年發布的《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》中就曾明確指出，各地水資源費征收標準偏低，要求各地適當提高征收標準，但并未起到太大作用。

在王敏看來，這其中的關鍵原因在于，中央將水資源費征收標準的制定權給了地方政府，而很多地方政府為了發展經濟，招商引資，往往不愿設定太高的收費標準，以免“嚇跑”企業。

“但如此一來，征收水資源費就起不到促進節約用水的作用了，因為企業需要付出的成本太低。”何輝告訴本刊記者，征收標準偏低削弱了水資源費征收管理的動力，更難起到經濟杠桿的調節作用，與征收水資源費的初衷背道而馳。

十年不變的征收標準

除了額度普遍過低外，征收標準的地區差異太大也是近來外界對水資源費議論較多的地方。

“仍以上述地表水中的生活用水為例，30個省（區、市）中水資源費征收標準最高的北京（每立方米1.26元）與征收標準最低的云南和江西之間相差了120多倍。”王敏說。

當然，征收標準的差異不只體現在省與省之間，同一省內不同地市之間的水資源費也不盡相同。

讓何輝印象最深的是安徽的蚌埠和滁州，兩地雖然隔淮河相望，但水資源費卻不相同：滁州的地表水收費標準是每立方米0.06?0.08元；蚌埠則是每立方米0.04?0.06元

“曾有專家針對該問題提出過制定全國統一水資源費征收標準的建議，但考慮到各地的水資源稟賦不同，這種一刀切的做法最終被否決。”前述要求匿名的專家說。

此外，水資源費的征收標準一旦確定，便很難調整。如安徽自1993年頒布《關于水資源費征收管理使用的意見》，明確標準為每立方米0.02～0.03元，此后十多年未再調整。

本刊記者調查發現，目前全國31個已出臺水資源費征收標準的省（區、市）中，至少11個省（區、市）的現行征收標準是在國務院2006年頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》后調整的，前后的調整周期均已超過十年。

“一成不變的征收標準肯定不行。水資源的情況其實一直都在變化之中，各地也應該不定期地適時調整水資源費的征收標準，以符合本地的水資源狀況。”何輝說。

為了解決上述多個問題，國家發改委在2013年1月聯合財政部、水利部發布了《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，首次明確公布了各地水資源費的最低征收標準。

六成水資源費收不上來

“即便水資源費的征收標準提上去了，如果不能真正落地，仍舊是紙上談兵。”何輝說，這也是當前水資源費征收中的一個突出問題，“很多地方不是不收水資源費，而是收不上來。”

他直言，目前國內多數省（區、市）的水資源費征收率在70%以下，東北某省的實際征收率更是只有35%。以中部某省為例，其省級的水資源費實際征收率在70%左右，市、縣級僅為45%。

“各地在一開始給了取水企業太多免征或象征性征收的優惠，加上水務部門征收不嚴格，讓這些企業對水資源費有錯誤認識，覺得可繳可不繳，甚至一些大企業也拒繳或者少繳水資源費。”前述專家說。

沈大軍認為，這里面也存有一些客觀因素，比如水表等計量設施的覆蓋率低，使得水務部門無法準確掌握企業的真實用水數據，收費也就無據可依，“歸根結底還是水資源費的強制性不夠，這也是國家推行費改稅的一個重要原因。”

當然，那些收上來的水資源費是否真正用到了實處，同樣值得商榷。

按照財政部、國家發改委、水利部2008年11月聯合印發的《水資源費征收使用管理辦法》，水資源費將全額納入財政預算管理，實行專款專用，由省級水利部門統籌，將水資源費用于水的檢測和管理上。

“但根據我們2013年的調查，大約有三分之一的水資源費并沒有按規定用到水資源的管理和保護中去，存在擅自挪用的情況，比如給單位人員發放福利等。”他說。

上述匿名專家有些無奈地表示，水資源費的征收機制在過去幾十年的運行中被證實存在一些弊端，但各地都未真正重視這些問題，致使水資源費沒有發揮應有的作用，“水資源費退出歷史舞臺是個必然。”