征稅并非解決水資源困境的唯一手段

王元元+梁寶熒

水資源稅只是解決中國當前水資源利用中存在種種問題的一個手段，而非唯一手段。

“水資源費在征收中存在一些問題，因此費改稅極其必要。”中國財政科學研究院（原財政部財政科學研究所）研究員王敏在接受《瞭望東方周刊》專訪時表示。

這一結論源于她五年前在多地調查水資源費征收和使用情況時的所見所聞。也是從那時起，她開始屢屢建言，盡快推進水資源的費改稅，“充分利用稅收的杠桿作用促進水資源的合理利用。”

不過，她也多次強調，水資源稅只是解決中國當前水資源利用中存在種種問題的一個手段，而非唯一手段，要想真正解決這一問題還需綜合治理，多管齊下。

首要考慮水資源現狀

《瞭望東方周刊》：中國早在1984年就開始對石油、天然氣、煤炭等開征資源稅，但直到2016年才開始在河北試點水資源費改稅，外界認為相對較晚，你怎么看？

王敏：水資源稅的開征確實相對滯后，但水作為一種自然資源跟煤、石油、天然氣等礦產資源還是不太一樣的，因為它跟居民的日常生活關系密切，是生活必需品，所以政府在作征稅決定時必定考慮了方方面面的因素，慎之又慎。

《瞭望東方周刊》：那你認為主管部門在進行水資源稅制度設計時需要著重考慮哪些因素？

王敏：各地在做水資源費改稅的試點方案時必須考慮四個因素，包括水資源的現狀、經濟發展水平、用水單位特別是工業領域的行業特點以及普通居民的承受能力。

當然，這其中首要考慮的還是各地的水資源現狀，涉及到水資源的稟賦、水污染、地下水超采等多個方面。很多人認為，水污染的問題不應考慮進去，主要應看水資源的豐富程度。

這是一種錯誤的觀點，因為污染會直接影響到用水，污染越嚴重，可用的水資源就越少。因此，水資源稅不能忽視污染情況，反而應在一些污染嚴重的地區，比如松花江流域、長三角等地提高征收標準。

《瞭望東方周刊》：很多人和你一樣非常贊成水資源費改稅，但也有些人質疑是否有必要。在你看來，水資源費改稅的優勢在哪？

王敏：毫無疑問，稅的強制性更高，費的強制性較低，這就導致了水資源費的征收存在一定難度。

更為關鍵的是，即便不繳，水務部門能作出的處罰也很有限，因為水務部門沒有執法權，所以在水資源費征收中比較弱勢。有時，他們即便知道某家企業有自備井，屬于違法取水，但也無計可施，常常被拒之門外，無法進入其廠區關停水井。

我們在調研中發現，很多地方非常期待水資源費改稅，尤其是一些基層水務人員更是強烈呼吁盡快征收水資源稅。

相比之下，稅收采取的是主動申報制，如果企業申報的數據不真實，稅務部門可通過手中掌握的信息源去核查和比對，一旦查實企業就要承擔相應的法律責任，這在很大程度上能起到威懾作用，讓企業不敢虛報、瞞報用水數據。

此外，水資源稅要進入大財政范疇，然后由政府統籌安排支出，而水資源費直接進入了水務部門的“口袋”，使用不透明，而在資金的使用和管理上，水資源稅顯然要比水資源費更加規范。

稅額征收標準過低

《瞭望東方周刊》：此次的水資源費改稅采取的是平移方式，稅的征收標準還和費一樣，簡單來說就是變了個稱呼。你覺得這種處理方式是否合適？

王敏：我認為費稅平移只是主管部門為了減少水資源費改稅的阻力而采取的權宜之計，并不代表水資源稅在將來真正落地時還會采取這樣的方式。

不過，從各地公布的稅改試點方案看，水資源稅的征收標準確實普遍較低，像最低的四川，地表水平均稅額只有每立方米0.1元。當然，北京、天津這些試點地區的稅額標準還是比較合理的。

從這點來看，水資源稅的稅額還存在很大調整空間。各地應該在綜合考慮水資源儲量、污染情況、經濟發展水平等多個因素的基礎上實時調整稅額。

還有一個值得關注的問題，是征收標準制定的自主性。中央把水資源費標準的制定權給了省級政府，由省級政府根據本省實際出臺相應收費標準。

不可否認，這個初衷是好的，防止了“一刀切”，但各個省（區、市）內城市之間的水資源現狀也存在很大差異，不能一概而論。比如安徽某市水污染情況非常嚴重，市政府就希望能夠調高水資源費的征收標準，但沒有這個權限。

未來，水資源稅全面推開后，主管部門甚至可以考慮將具體稅額標準的確定權進一步下放到地市級層面，但仍舊要從全國的角度制定一個最低標準，讓地方可以向上浮動。

《瞭望東方周刊》：如果按你所說，把水資源稅具體稅額標準的確定權進一步下放，還是由地方自主決定，那會不會再次出現水資源費征收中同樣的問題，是不是就會重蹈覆轍？

王敏：存在這樣的風險。從過去近四十年水資源費的征收情況看，因為中央沒有制定統一的標準，導致各地的收費情況相差甚遠，北京這些地方水資源費可達到每立方米1元以上，而有些地方則低至每立方米0.01元。

我覺得，如果想要避免出現這種情況，水資源稅可采取分區的方法，中央牽頭按照水資源情況的相似性，將全國31個省（區、市）分成若干個區域，比如河北、北京、天津、河南可以合并到華北區，黑龍江、吉林、遼寧可視為東北區。

中央根據每個區的不同特點，為其制定一個最低的水資源稅征收標準，區內的省級政府再據此制定本省的征收標準。這種方法既能避免各地自主性太大帶來的稅額混亂情況，也能解決“一刀切”的問題。

征稅不會加重企業負擔

《瞭望東方周刊》：社會上有一種觀點，認為水資源稅的推行會給企業增加負擔，影響經濟發展，你是否贊成這一觀點？

王敏：前面也提到了，目前各地試點的水資源稅征收標準采取的是平移方式，普遍較低，不會加重企業的負擔。一些企業以前沒有繳水資源費，征稅后必須繳上了，這不能說是增加了企業負擔，因為本就是其應承擔的。

如果將來稅額標準提高，可能會給企業增加經營成本，但這并不是壞事。水資源費改稅的一個目的就是要讓高耗水企業有“痛感”，倒逼它們采取措施來提高水資源的使用效率，節約用水。

至于可能影響到經濟發展大局的說法，就有些言過其實了。水資源費改稅本來就是希望能夠限制一些諸多特種行業這樣的高耗水產業發展，主管部門對其帶來的影響早有預估。

即便是那些支柱產業，水資源稅能夠遏制的也只是行業中的小企業、落后產能，真正的大企業通過“上馬”節水設施，升級系統都在往可持續的方向邁進，不但沒有限制其發展，反而是加速了其轉型。

從宏觀層面講，這也是推動中國經濟朝著綠色、可持續方向轉型的一個手段。

《瞭望東方周刊》：目前，水資源費改稅的試點已擴展到全國10個省（區、市），你認為在水資源費改稅的落地過程中主管部門還需要特別注意哪些問題？

王敏：除了通盤考慮各種因素外，就是要嚴格執行水資源稅的征收機制，千萬不能走水資源費時代可收可不收的老路，這樣費改稅的作用才能真正顯現出來。

不過，我覺得外界也要清醒地認識到一點，征稅只是解決中國當前水資源利用中存在種種問題的一個手段，而非唯一手段，要想真正解決這一問題還需綜合治理，多管齊下。

《瞭望東方周刊》：國外在水資源的管理上更多采用的是費還是稅？有哪些經驗可供中國借鑒？

王敏：西方有部分國家是收取水資源費的，比如英國從1969年開始便對直接從地表或地下取水的用戶征收水資源費，一直延續至今。一些國家則是征稅，像德國、荷蘭等。

總體來說，歐美國家在水資源領域普遍傾向于征稅而不是收費，并且征稅標準都比中國要高。從它們的實踐來看，不管是收費還是征稅都對調節用水結構、節約用水起到了很大作用。

中國可以向國外學習的地方是，制定更為科學合理的稅額征收標準以及合理高效地利用水資源稅，兩者有機結合起來，這樣才能讓水資源稅的作用充分發揮出來。