國庫集中支付電子化管理存在的問題及建議

王亞+劉燦

摘要：在大數據時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求。隨著支付電子化在全國范圍內深入推進優勢逐漸顯現。但在推行初期，也有不盡人意的地方。本文從預算單位角度，指出實施國庫支付電子化的存在的問題，從預算單位內部控制、國庫支付系統、代理銀行自助柜面系統等方面提出完善建議。

關鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 預算單位

一、國庫集中支付電子化管理概述

在大數據時代背景下，現代網絡信息技術牽引，財政資金安全、高效管理的現實需要，財政信息化水平亟待提高，促使國庫集中支付電子化管理成為現代國庫管理改革中一項基礎性與戰略性變革。國庫集中支付業務電子化是指財政部門、人民銀行、國庫集中支付業務代理銀行（以下簡稱“代理銀行”）、預算單位等四方之間取消紙質單據和憑證傳遞，利用網絡信息技術，發送、接受和處理電子憑證來辦理財政資金支付及清算等業務，實現預算單位“一站式”即可將財政資金支付給供應商或個人。這種以國庫集中支付制度為基礎的支付手段創新而引致的整個管理理念和管理方式變革，極大的減少了各方工作量，實現財政資金高效、安全運行。

2010年以來，財政部會同人民銀行對國庫集中支付電子化進行統籌規劃與頂層設計，率先在河北、重慶進行試點，效果良好。隨后，財政部積極總結試點經驗，出臺了《國庫集中支付電子化管理接口報文規范（暫行）》、《電子憑證庫接口標準》、《安全應用接口標準》、《預算單位自助柜面業務系統設計規范》等一系列的技術標準規范，建立起一套跨財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位完整的標準化體系，形成了財政資金管理的完整鏈條，加強了各業務方互聯互通，消除消息孤島，實現業務協同。2013年，財政部對國庫集中支付電子化管理做了進一步明確和部署，陸續出臺了《關于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關工作的通知》、《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等辦法文件，第二批十個省市的試點工作順利推進。緊接著，2015年6月，財政部、中國人民銀行又發布了《關于進一步加強和規范國庫集中支付電子化管理工作的通知》。目前，全國絕大多數省級已推廣實施支付電子化工作，逐步建立起以國庫集中支付制度為基本框架，以現代網絡信息技術為依托、以電子憑證安全支撐控件為核心，安全、高效、便捷的國庫支付電子化體系。從各地實踐情況看，推行國庫支付電子化改革取得的成效主要體現在以下幾個方面：

（一）大幅度降低行政運行成本，提高工作效率

近幾年來，國庫集中支付業務量大幅度增加。傳統支付模式下，國庫支付業務主要依賴紙質單據傳遞辦理，逐筆打印、手工簽章、人工跑單，耗費大量人力、物力、財力、效率低、出錯率高，難以適應國庫集中支付發展的需要。實現支付電子化管理模式后，通過電子憑證的傳遞完成支付和清算。在代理銀行自助柜面系統上線后財政授權支付業務也可由預算單位在用款額度內自行辦理支付，當日提交當日到賬，極大方便業務辦理，提高了工作效率和財政資金運行效率，降低行政運行成本。

（二）有效降低國庫資金風險

未全面實行電子化支付之前，國庫資金支付依靠加蓋“大紅印章”的紙質憑證或單據。隨著技術發展，印章的仿真水平越來越高，無疑增加了業務風險。而實施國庫支付電子化管理后，所有集中支付業務統一納入“電子憑證庫”，由計算機控制，大大減少人工干預。一筆支付業務從提交用款申請到最后清算，要通過不同業務部門不同人員的密鑰登陸系統操作、審核，而任何操作都隱藏在電子憑證庫中，有跡可循，保障財政資金安全。

（三）提升財政信息化服務水平

國庫支付電子化管理是財政業務的一項重要變革，是順應時代發展的要求，是對現有業務流程、管理模式的優化和改造。實現支付電子化后，國庫業務審核方式、賬務處理方式、憑證管理方式、印鑒管理方式都將隨之變化，這有助于建立起動態監管、自動對賬、全程跟蹤的管理方式，有助于提升財政信息化服務水平。

二、實施國庫集中支付電子化存在的問題

國庫集中支付電子化在省級預算單位已經陸續上線，根據實踐經驗，問題主要集中在以下幾個方面：

（一）實施支付電子化后帶來的財務風險

隨著支付電子化全面推進，全部支付借助網絡信息技術通過財政支付系統和自助柜面系統即可完成，這對預算單位資金安全提出了更高要求。在單位內部控制制度設計上，要求單位經辦人、審核人崗位分離，分別保管數字認證密鑰、系統登陸密碼、代理銀行自助柜面系統支付U盾。但在實際操作過程中，若是單位財務管理制度、內部控制制度不健全或者執行不嚴格，操作權限不明晰、人員分工不合理，支付崗位人員限制都會導致國庫資金不安全。例如，國庫支付錄入人、審核人、自助柜面付款、國庫對賬都集中到同一人，都會增加轉移財政性資金風險。

（二）國庫集中支付系統細節之處有待完善

首先，預算單位月底賬務處理系統與國庫支付系統之間存在對賬不一致問題。國庫集中支付系統用于國庫資金支付，是預算單位預算執行的途徑。預算單位賬務處理系統獨立于國庫支付系統，兩個系統之間對賬仍然是以手工對賬為主。

每月末，先核對直接支付和授權支付兩種支付類型總額，將國庫支付系統中本月發生的直接支付總額與賬務處理系統“財政補助收入”科目和“財政應返還額度——財政直接支付”科目本月發生額合計金額核對，授權支付總額與賬務處理系統“零余額賬戶用款額度”科目和“財政應返還額度——財政授權支付”科目本月發生額合計金額核對。然后，核對基本支出和項目支出總額，將國庫支付系統中基本支出本月支出總額與賬務處理系統中“事業支出——基本支出——財政補助支出”科目本月發生額核對，國庫支付系統項目支出本月支出總額與賬務處理系統“事業支出——項目支出——財政補助支出”本月發生額核對。最后，核對 “經濟科目”明細，主要核對基本支出明細；按照項目名稱核對項目支出。按照以上步驟，月末將國庫支付系統和賬務處理系統核對一致。endprint

但是，根據實踐經驗，兩個系統月底會出現對賬不一致現象。按照國庫支付流程，國庫支付采取“先支付后清算”方式，如果月末預算單位提交支付申請，實際支付和清算滯后1-2天，會出現未達賬項；或是發生退回、退款事項都會導致月底兩個系統對賬不一致。此外，現階段各方對預算執行信息的準確性、及時性及明細程度要求越來越高，在國庫支付系統每月生成的對賬單中， 只有“日期”、“摘要”、“下達的用款計劃”、“實際支出”、“用款計劃結余”等字段，遠遠不能滿足對賬需求。“經濟科目”、“項目名稱”、“資金來源”也是對賬必須的要素，這些信息在另外一張支出明細表中反應。每月對賬會計人員需要綜合多張報表才能完成對賬。此外，兩個系統之間沒有銜接點，現在國庫支付業務量越來越大，對賬更顯繁瑣。

其次，國庫集中支付系統運行速度慢，每次操作需要等待；經辦人與審核人切換角色，系統識別不出來，都影響付款速度。

（三）代理銀行自助柜面業務系統有待升級改造

代理銀行自助柜面系統是辦理財政授權支付業務的重要渠道。財政國庫支付系統將審核無誤的待支付授權支付電子憑證通過財政專線傳遞至自助柜面系統，通過該系統完成電子憑證讀取、同行和跨行轉賬支付、退款信息匹配及交易結果查詢等，是財政授權支付資金最終支付到用款單位的自助途徑。

在實際業務中，因收款方信息有誤，會發生退款交易，匹配原交易信息后提交退款申請。有時系統會發生無法自動匹配、無法退庫的現象，以至于無法恢復財政授權支付額度的情況。此時往往需要與代理銀行多次溝通，提供相關依據與說明材料，代理銀行后臺操作才能正常退庫。另外，在自助柜面系統，“提交轉賬”時需要提交多次才能提交成功，降低了工作效率。

（四）電子憑證檔案管理有待加強

根據2016年1月1日開始實施的新《會計檔案管理辦法》的規定，明確“將電子會計檔案納入會計檔案管理，要求建立電子會計檔案備份制度，能夠有效防范自然災害、意外事故和人為破壞的影響”。使用可靠的電子簽名制作的電子憑證與紙質憑證具有同等的法律效力。相關電子憑證存檔期限同紙質憑證。實施電子支付化后，預算單位可以將電子憑證打印出來入賬同會計檔案一同保管。但是，現行的國庫集中支付系統不能批量下載電子憑證，不便于備份。

三、國庫集中支付電子化管理建議

（一）加強預算單位內部控制建設

國庫支付電子化實現了預算單位工作人員足不出戶即可完成國庫資金支付，這也為預算單位國庫資金安全敲響警鐘，使預算單位內部控制面臨新形勢。預算單位應自覺提高風險防范意識，確保制度健全，科學設置崗位職責權限，確保不相容崗位分離，不可將國庫支付經辦人、審核人、自助柜面付款以及國庫對賬集中到同一人身上。同時，對于國庫支付申請電子政務證書、自助柜面付款U盾都應妥善保管，確立保管制度，交接制度，輪崗制度，定期督查。

（二）完善國庫支付系統

國庫集中支付系統是面向各行業開放，各行業各個預算單位賬務處理軟件也不相同，兩方系統銜接不起來，對賬不方便。現在各地也在試圖建立更加科學、便捷的平臺，將賬務處理系統與國庫支付系統有效對接，減少中間錄入環節，方便對賬，提高正確率及付款的時效性。比如，江蘇省2016年試運行的財政一體化業務平臺，將賬務處理系統與國庫預算執行系統相結合，預算單位財政資金預算、核算、決算一體化，有效解決對賬問題。或是在現有的國庫支付系統錄入用款申請時“摘要”欄中同時錄入會計憑證號，作為對賬銜接點，方便對賬。此外，建議在國庫支付系統增加電子憑證批量下載功能，便于電子憑證備份備查。

（三）升級規范代理銀行自助柜面系統

自助柜面系統創新性地將財政授權支付與網銀支付整合為一個業務閉環，提升國庫資金支付電子化的完整性，對其規范性、安全性、服務質量有更高要求。自助柜面系統要嚴格按照財政部門規范化要求研發、建造、使用。在系統硬軟件、后臺服務操作上不斷完善，根據財政部門及預算單位反饋的問題及建議，集中資源優化自助柜面系統，為今后提供更好的金融服務。

四、結束語

在大數據時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，是一項復雜的系統工程，涉及各業務方理念更新、業務協同與技術融合。預算單位要建立和完善相應的內部控制制度，降低財務風險；財政部門國庫集中支付系統和代理銀行自助柜面系統的硬軟件技術需要更加完善以滿足預算單位需求。只有財政部門、預算單位、代理銀行三方相互配合，不斷的優化升級，加強系統關聯，提高管理水平，才能順利、全面推進國庫支付電子化改革。endprint