改革開放以來黨內條例建設的進程與經驗

韓強

〔摘要〕 黨內條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規定，在黨內法規體系中具有極其重要的地位作用。改革開放以來，條例建設成為黨內法規制度建設的重點，迄今全黨已制定現行有效黨內條例34個，為黨的建設的制度化、規范化、科學化起到了突出作用。改革開放以來黨內條例建設的經驗如下：必須在國家法治建設的總體進程中加強黨內條例建設；必須圍繞服務管黨治黨的現實需要加強黨內條例建設；必須著眼提高黨內法規的體系化科學化水平加強黨內條例建設；必須把條例的制定和實施有機結合、追求實效；必須堅持條例的及時清理和再修訂，保證條例建設的持續健康開展。及時總結已有的經驗，可以為今后黨內條例建設及黨內法規制度建設提供有效的借鑒。

〔關鍵詞〕 中國共產黨，黨內條例，國家法治建設，黨內法規

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0015-07

黨內條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規定，是在黨章和準則之下效力最高、也最重要的黨內法規，在黨內法規體系中占有極其重要的地位。黨的十九大報告提出了“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的任務，無疑，黨內條例作為其重要組成部分，完善條例體系、形成不同條例之間的整體合力同樣具有重要意義。改革開放以來，條例建設一直是黨內法規制度建設的重點，制定完善、貫徹落實好黨內條例在黨內法規建設中占有重要地位。近年來黨內條例的制定與修訂出臺更是走上快車道，迄今全黨已制定出臺現行有效的黨內條例共34個①，這些條例為黨的建設的制度化、規范化、科學化發揮了突出作用。總的來看，目前條例建設雖然成績突出，成效顯著，但是與全面從嚴治黨的新形勢新任務相比還存在許多不足，如有些條例還需要盡快制定出臺，有些條例需要進一步整合修改，有些條例需要進一步規范，條例的體系化水平需要盡快提高等等。因此，迫切需要對改革開放以來黨內條例建設的進程進行歷史的回顧，對其中的經驗加以科學總結，以更好地推進黨內條例的規范化和體系化，使黨內條例在管黨治黨中發揮更大的作用。

一、改革開放以來黨內條例建設的主要進程

總結改革開放以來我們黨制定的34個條例，對其制定實施的進程大致可劃分為四個主要階段。

第一階段，從1978年底黨的十一屆三中全會到1989年6月黨的十三屆四中全會。這一時期是黨的建設由過去注重傳統思想教育向更多地依靠制度過渡的時期，也是黨內條例建設的起步時期。出于對十年“文化大革命”教訓的深刻反思，鄧小平同志1980年8月18日在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的著名講話，其中指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。” 〔1 〕333這篇綱領性文獻拉開了政治體制改革的序幕，也使黨的建設開始向更加注重制度建設轉變。以黨的十二大、十三大進行黨章修改和1980年《關于黨內政治生活的若干準則》頒布為標志，黨內制度建設進入新階段。特別是黨的十三大報告明確指出：切實加強黨的制度建設，對于黨的正確路線的鞏固和發展，對于黨的決策的民主化和科學化，對于充分發揮各級黨組織和黨員的積極性、創造性，十分重要。報告還就健全黨的集體領導制度和民主集中制提出了明確要求，比如要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監督和制約；改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法；等等。

在這樣的背景下，面對黨的建設缺乏法規制度依托的現狀，鑒于黨內條例在黨內法規中的重要性，制定黨內條例實現管黨治黨的制度化提上議事日程。這一時期，我們黨制定出臺了6個條例，包括：《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（1980年），《黨政機關信訪工作暫行條例》（1982年），《機關檔案工作條例》（1983年），《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》（1986年），《中國共產黨紀律檢查機關案件審理工作條例》（1987年），《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例（試行）》（1988年）。這6個條例都屬于初次制定，具有基礎性意義。

第二階段，從1989年6月黨的十三屆四中全會到2002年黨的十六大。這一時期是黨的制度建設地位逐步確立的時期，也是黨內條例建設快速發展的時期。在此期間，黨的第三代中央領導集體“聚精會神抓黨的建設”，形成了以“三個代表”重要思想為核心的黨的建設理論，提出了把制度建設貫穿于黨的思想、組織、作風建設之中的重要思想，并賦予了黨的制度以新的豐富內涵。著眼于解決1989年政治風波中暴露出來的問題，新的中央領導集體在加強黨的制度建設方面形成了一些新思路，并采取了許多新舉措，特別是制定了大量黨內法規制度和規范性文件，如《中共中央、國務院關于近期做幾件群眾關心的事的決定》（1989年7月28日）、《中共中央、國務院關于進一步清理整頓公司的決定》（1989年8月17日）、《中共中央關于加強黨的建設的通知》（1989年8月28日）、《中共中央關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》（1989年12月21日）、《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（1989年12月30日）、《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》（1990年）、《中共中央關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》（1990年5月）、《中共中央關于加強黨校工作的通知》（1990年9月5日）等等。〔2 〕30-31特別是黨的十四屆四中全會提出了開展黨的建設“新的偉大工程”的歷史任務，并明確提出：“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想。制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。我們黨在七十多年的發展中積累了豐富的建黨經驗，有著優良的傳統和作風，如何發揚光大，如何持之以恒，很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科學嚴密的組織制度。我們要全面規劃，精心設計，在民主集中制、基層黨組織建設、干部的培養和選拔等方面，進一步建立起科學的規章制度，形成適應新的歷史時期所要求的新機制、新規范。” 〔3 〕162由此也使黨的制度建設翻開了新的一頁。此后，黨的十五大立足于實現黨的建設新的偉大工程的總目標，在制度建設上提出了完善黨的代表大會制度，健全各級黨委集體領導和個人分工負責相結合的制度，加快干部制度改革步伐等重大舉措。這些認識最終在黨的十六大報告中被明確表述為“一定要把黨的思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題。” 〔4 〕568-569至此，黨的制度建設和黨的思想建設、組織建設、作風建設開始并列起來，不僅日益具有了獨特的內涵，而且取得了相對獨立的地位，成為黨的建設的重要組成部分。endprint