黨內法規制定中的黨員參與問題研究

2018-01-17 18:28:44劉峰銘

理論探索 2018年1期

劉峰銘

〔摘要〕黨員參與黨內法規制定是堅持黨員主體地位和踐行黨內民主的必然要求，是黨員行使黨章和相關黨內法規所賦予參與權的重要體現，有利于提高黨內法規的質量，提升黨內法規的普及和執行效果。黨內法規制定中的黨員參與應當是一種全過程、全方位的參與。《黨內法規制定條例》規定的黨員參與范圍過于狹窄，參與方式比較單一。有必要在現有規定的基礎上，拓展黨內法規立項、審核和備案環節的黨員參與，探索建立黨內法規聽證制度，提高黨內法規制定的民主化水平。

〔關鍵詞〕黨內法規，黨員參與，參與范圍，參與方式

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0038-06

剛剛結束的黨的十九大提出，堅持依法治國和依規治黨有機統一，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。自黨的十八屆四中全會將黨內法規納入社會主義法治體系以來，學界圍繞黨內法規展開了廣泛而深入的研究，為黨內法規制度建設提供了重要理論支撐。黨內法規的科學、民主制定是加強黨內法規制度建設的重要方面，但綜觀現有研究成果，學界對黨內法規制定的民主化，尤其是黨員參與問題著墨不多。十九大報告強調，要擴大黨內基層民主，暢通黨員參與黨內事務的渠道。制定黨內法規無疑是一項重要的黨內事務，需要廣大黨員的積極參與。鑒于此，本文擬就黨內法規制定中的黨員參與問題作探討。

一、黨員參與黨內法規制定的依據

黨員參與黨內法規制定有一定的依據，其中黨員主體理論和參與民主理論為黨員參與黨內法規制定奠定了理論基礎，黨章和其他相關黨內法規中的黨員參與權條款為黨員參與黨內法規制定提供了規范依據。

（一）黨員主體理論。黨員主體理論為黨員參與黨內法規制定提供了根本依據。堅持黨員主體地位是馬克思主義政黨建設的基本要求，馬克思、恩格斯在創建無產階級政黨過程中一直將黨員主體地位作為組織原則加以貫徹。黨員主體理論認為，黨的一切權力來自于全體黨員，黨員是黨的主體和黨內權力的來源。黨內權力“作為一種政治權力，與其他公共權力一樣，首先屬于一種契約權”，〔1 〕51來源于全體黨員的授予，黨員與黨內領導機關是權力的委托與被委托關系。〔2 〕中國共產黨作為無產階級政黨，同樣堅持黨員的主體地位。黨的十七大提出尊重黨員主體地位的重大命題，黨的十八大將“尊重黨員主體地位”寫入黨章。參與黨內事務是黨員主體地位最基本、最直接的體現，是黨員主體地位的基礎?！? 〕黨員主體參與黨內事務有間接和直接兩種形式，間接參與是指黨員民主選舉出代表，通過召開黨員代表大會等方式來決定黨內重大問題；直接參與則是黨員通過黨內各種制度及機制向黨組織直接提出意見建議，這是黨員參與黨內事務更為經常、廣泛的方式。黨內法規直接規范黨內事務，是管黨治黨的重要依據，因而制定黨內法規本身也是一項重要的黨內事務，黨員參與黨內法規的制定乃是堅持黨員主體地位的必然要求。

（二）參與民主理論。現代意義的政黨是代議制民主的產物，而由于黨員人數眾多，政黨本身通常也是以代議制的形式來運轉。中國共產黨是一個擁有8900多萬名黨員和450多萬個基層黨組織的大黨，黨內民主的主要形式不是直接民主，而是“通過層層的代議制來實現黨組織上下互動和運行”，〔4 〕其具體形態是黨的代表大會制度。代議制民主的優越性在于克服了民主的地域和人口限制，解決了民主的規模問題，但代議制畢竟是少數人的決議，難以保證公意的實現。針對代議制民主的固有缺陷，美國學者佩特曼提出參與民主理論，認為民主理論的核心是“參與”，參與民主理論的要義是“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程”“所有人最大限度的參與是民主的核心”?！? 〕15但參與民主并非對代議制民主的否定，而是將直接民主和代議制民主相結合，推動代議制民主的完善。黨內法規盡管是由黨的特定組織按程序制定發布的，但其所體現的并非制定機關的意圖或少數黨員的意愿，而是作為“統一整體”的黨的意志，即全黨的“公意”?！? 〕13建立健全黨內法規制定的黨員參與機制，在黨內法規制定過程中廣泛征求黨員意見，保證黨員充分行使黨內參與權，是參與民主理論在黨內建設領域的具體體現。

（三）黨章依據。黨章是黨的總章程和根本法，也是黨員權利的保障書。黨員參與黨內法規制定的黨章依據主要體現在黨員權利條款之中。黨章第四條規定黨員所享有的一系列權利中有多項與參與權有關，可以從中延伸解讀出黨員參與黨內法規制定的權利。首先，黨員有權“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件”。黨的有關文件包括黨內法規草案，黨員可以通過參加黨內法規座談會、論證會獲悉黨內法規草案內容。其次，黨員有權“在黨的會議和報刊上，參與討論黨的政策問題”。政策要以文本為依托，黨內法規是黨內重要政策的規范載體，黨員在黨內法規座談會、論證會或黨報黨刊上參與討論黨內法規的制定，是黨員參與黨的政策問題討論的重要表現形式。再次，黨員有權“對黨的工作提出建議”。黨建工作包括黨的思想、組織、作風和制度建設，制定黨內法規是黨內制度建設的題中之義。唯有廣大黨員對黨內法規制定工作建言獻策，制定者才能集思廣益，制定出體現全黨意志、符合黨建實際的黨內法規。最后，黨員如對黨的決議和政策有異議，可“向黨的上級組織直至中央提出”。據此，黨員如認為黨內法規同憲法、法律或上位黨內法規相抵觸的，應當有權向中央提出審查建議。

（四）黨規依據。在現有黨內法規體系中，除了黨章之外，主要有《黨員權利保障條例》（2004年）、《黨內法規制定條例》（2012年）和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016年）對黨員參與作出了相關規定?！饵h員權利保障條例》細化了黨章中的黨員權利條款，并規定了相應的保障措施和責任追究內容。如第十四條、第十五條規定，黨組織應當“創造條件保障黨員參加其有權參加的各種會議”“為黨員提供閱讀黨內文件的必要條件”。第三十三條強調，“保障黨員權利是黨的各級組織和各級領導干部的重要職責?！睘閺V大黨員行使參與權提供了制度性保障?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》首次以黨內法規的形式確認了黨員參與權，并規定了黨員參與權的行使范圍和保障制度?！? 〕被喻為黨內“立法法”的《黨內法規制定條例》第七條規定，制定黨內法規應當遵循“堅持民主集中制，充分發揚黨內民主”等原則。第十六條、第十九條分別規定，起草黨內法規要“充分了解廣大黨員的意見和建議”，黨內法規草案“應當廣泛征求意見”。這些規定為黨員參與黨內法規制定提供了具體的規范依據。endprint

二、黨員參與黨內法規制定的意義

黨員是黨的肌體細胞和活動主體，黨內法規是全黨意志的集中體現。黨員參與黨內法規制定既有利于提高黨內法規質量，保障黨內法規制定的民主性，也有利于提升黨內法規的普及和執行效果，使黨內法規成為黨員自覺遵守的行為規范。

（一）有利于提高黨內法規的制定質量

黨內法規質量是黨內法規制度體系建設的生命線。2016年12月，習近平總書記提出“力爭到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系”。建構黨內法規制度體系，既要科學設計總體制度框架，又要科學制定每一部黨內法規。黨內法規出自制定者之手，高質量的黨內法規固然仰賴于制定者的智慧，但也離不開充足信息的保障。從信息學角度來講，信息是立法的依據，立法就是將信息轉變為法律的過程，信息質量決定著立法質量。因此，黨內法規的制定過程從本質上講，就是對信息進行搜集、整理和使用的過程。如果制定者對相關信息的掌握不充分，就無法有效地將這些信息運用到黨內法規制定中去，從而影響黨內法規的制定質量。黨內法規是黨員意志的規范形式，黨內法規制定者肩負著使全體黨員的利益訴求和意志按照民主集中制的原則充分表達出來、匯集起來，通過制定黨內法規將其上升為全黨意志的責任。黨內法規的真正來源是黨的實踐經驗。離開實踐經驗提供的立規素材，制定黨規就成了無米之炊；沒了實踐經驗這個源頭活水，黨規制度就成了一潭死水?！? 〕349實踐經驗來源于廣大基層黨員的日常積累，黨規制定者囿于精力和能力的有限性等客觀因素，難以全面掌握相關的經驗信息，在起草過程中往往存在信息不完全和不對稱問題。黨員參與拓寬了信息來源渠道，有助于克服制定者單方面收集信息的片面性，彌補制定者個人注意力的缺陷，使其最大限度地保持理性的精神，避免可能出現的疏漏。

（二）有利于提升黨內法規的普及效果

黨的十八屆四中全會將黨內法規納入社會主義法治體系，使得黨規和國法并列成為我國法治體系的重要組成部分。2016年中宣部和司法部聯合發布的《“七五”普法規劃》提出，“深入宣傳黨內法規”，首次將黨內法規納入普法內容。知法是守法的必要前提，而普法則是知法的客觀需要。普及黨內法規意在促使廣大黨員了解、認同并遵守黨內法規，進而推動黨員模范遵守國家法律，由此帶動廣大群眾學法守法。我國普法工作歷時三十余載，為此投入了大量的人力物力，雖然官方媒體頻頻報道普法的“累累碩果”，但不能否認普法尚未取得預期成效的事實。普法效果不彰的原因之一在于普法理念的落后，即只注重單向灌輸而忽視受眾的參與互動。經驗證明，一次生動的參與勝過數次乏味的說教。參與具有宣傳的價值功能，“是一種宣傳渠道，通過它公眾有所知悉，并使某些內容得到鞏固和強化?！?〔8 〕黨員參與黨內法規制定的過程，其實也是黨內法規的宣傳教育過程。對于廣大黨員來說，參與黨內法規制定不僅實現了自我意志的真實表達，而且進一步加深了對黨內法規的理解，為黨內法規的實施奠定了基礎。因此，黨員參與黨內法規制定的過程也是對黨內法規的理解和認知過程，不啻為一次生動直觀的普法過程。這一過程有助于提升黨內法規的普及效果，促成廣大黨員對黨內法規的自覺遵守。

（三）有利于保障黨內法規的貫徹執行

黨內法規制度體系的建設是一項系統工程，而執行是這項系統工程的重要一環。當前黨內法規普遍存在實施不通暢、執行不到位等突出問題，不但危及黨內法規自身的建設，而且阻礙了全面從嚴治黨的推進。法律的有效實施必須以公民的認可和接受為前提，黨內法規的有效實施也取決于廣大黨員對黨內法規的認同和接受程度。黨員通過參與黨內法規制定，能夠充分了解黨內法規的制定意圖和內容，和制定機關進行溝通交流并表達意見，使其合理訴求在黨內法規中得到體現和反映，不僅能夠提高黨內法規的科學性與可行性，而且有助于增強黨員對黨內法規的認同感，提高黨內法規的可接受性。“如果人們被允許參與決定，他們就會覺得受到了比較公正的對待?！?〔9 〕377黨內法規的效力來自于科學、民主的制定程序。黨員參與會因為程序的公正而增強服從黨內法規的義務感。如果黨內法規由廣大黨員參與制定，就意味著它符合廣大黨員的真實意愿，就會得到黨員的支持和認同，進而產生規范的內化效應，即黨內法規內化于心成為黨員自覺遵守的行為準則，從而提高黨內法規的可實施性。因此，唯有在黨內法規制定過程中引入黨員參與機制，充分保障普通黨員的參與權，黨內法規才能夠獲得廣大黨員的普遍認同和自覺服從，從而降低黨內法規的執行成本。

三、黨內法規制定中黨員參與的范圍

黨內法規制定中黨員參與的范圍與制定程序緊密相關，黨員參與應當是一種全過程的參與，即應貫穿于黨內法規制定的立項、起草、審批和備案等各個環節。黨員參與只有深嵌于黨內法規制定程序的各個環節之中，才能實現有效參與。目前黨員參與僅局限于黨內法規的起草環節，參與范圍過于狹窄，有必要進一步拓展至黨內法規的立項、審核和備案等環節。

（一）立項環節

黨內法規立項即編制黨內法規制定規劃和計劃，是黨內法規制定程序的開端。通過立項對制定黨內法規的必要性、緊迫性和可行性進行深入論證，根據黨的事業發展需要和黨的建設實際情況，對未來一定時期內擬完成的黨內法規項目作出總體部署安排?？茖W的規劃有助于優化黨內法規制定程序，克服黨內法規的“碎片化”現象，避免隨意性和盲目性，保證黨內法規制定的有序運行?！饵h內法規制定條例》明確了黨內法規的立項程序，其中第九條規定中央黨內法規立項建議的提出主體包括中央紀委、中央各部門和各省級黨委。從黨內法規制定實踐來看，黨內法規立項申請多由黨內工作部門提出，并由黨內有關法制機構予以匯總研究、擬定規劃和計劃，報制定機關審批。黨內工作部門對黨內事務更為了解，由其提出立項建議有利于保證黨內法規制定工作更好地適應黨的建設實際和黨的事業發展需要。但僅賦予黨內機構立項動議權并不利于保證黨內法規立項、規劃和計劃制定的民主性和科學性，因為這些機構提出的立項建議存在部門利益傾向，容易忽視廣大黨員的立場和利益。黨內法規制定涉及廣大黨員的切身利益，應當集思廣益，面向廣大黨員征集立規項目。令人遺憾的是，《黨內法規制定條例》沒有賦予普通黨員提起制定黨內法規的建議權。黨員在黨內法規立項環節的缺位，難以從源頭上保證黨內法規制定的民主性需求。為保障黨員對黨內法規制定的充分參與，建議參考國家立法程序，賦予普通黨員以黨內法規立項動議權。endprint

（二）起草環節

黨內法規的起草標志著黨內法規從規劃計劃向實質形態轉化，在黨內法規制定過程中處于基礎性地位。起草程序的核心是起草主體的歸屬問題，即由誰來具體實施黨內法規的起草工作。根據《黨內法規制定條例》，中央黨內法規按其內容一般由中央紀委、中央各部門負責起草，綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀委、中央有關部門共同起草。從目前黨內法規制定實踐來看，黨內法規的起草主體多由黨內職能部門承擔。黨內部門主導起草的最大優勢在于能夠利用黨內部門熟悉有關業務、了解黨內事務管理實際情況的有利條件，能夠發揮其專業優勢，起草的成本相對低，效率較高。但部門起草也有其難以克服的弊病，即起草部門傾向于擴大自己部門的權力或維護本部門的利益，使黨內法規草案帶有部門保護主義的色彩。實踐中，一些部門在起草黨內法規時還存在閉門造車現象，沒有廣泛聽取普通黨員的意見，導致黨內法規出臺后接受度和認同度較低。解決之道是要打破部門起草黨內法規草案的局面，拓寬黨內法規的起草渠道，委托教學、科研機構的黨建專家、法律學者起草，并吸納廣大黨員參與討論。對此，《黨內法規制定條例》第十六條、第十九條規定了制定者要充分了解廣大黨員意見和建議、就草案廣泛征求意見等要求。但現有規定仍有不足，表現在黨內法規草案征求意見范圍并不明確，必要時才面向全黨征求意見。而對何謂“必要時”，并沒有具體標準，完全取決于制定者的主觀判斷和自由裁量，實踐中鮮見就黨內法規草案在全黨范圍征求意見的情形。為了保障黨內法規體現全體黨員的共同意志，有必要明確規定黨內法規必須在全黨范圍內征求意見的情形，減少執行過程中的不確定性和隨意性。

（三）審核環節

為保證黨內法規質量，審核也是制定過程中不可或缺的重要環節?！饵h內法規制定條例》第二十一條規定了黨內法規草案由負責法規工作的機構進行審核，并列舉了主要的審核內容。征求意見情況是草案送審稿的必要組成部分，但審核內容卻遺漏對意見處理情況的審核要求，這不利于保證黨內法規制定的民主性。《黨內法規制定條例》沒有規定具體的審核方式，在實踐中，黨內負責法規工作的機構審查黨內法規草案的形式主要有：要求起草單位介紹情況、實地調查研究、內部組織論證、協調部門間意見分歧等。這些做法更多遵循內部工作的程序習慣，沒有充分體現民主立規的原則要求。雖然《黨內法規制定條例》要求在起草環節就黨規草案征求意見，但征求意見畢竟是由起草單位自行組織，容易受起草者個人主觀偏見的影響。而審核機構一般獨立于起草單位，立場相對客觀中立，由其征求意見能起到更好的效果。但《黨內法規制定條例》沒有規定審核機構在審查黨內法規草案時應當廣泛聽取黨內意見，這顯然不符合現代民主政黨所要求的、也是制定黨內法規應遵循的黨內民主原則。為提高黨內法規制定的民主化水平，審核機構應重點審查有關部門在起草環節的征求意見情況，并將聽取意見列為必要的審核方式，廣泛聽取普通黨員的意見。

（四）備案環節

備案是黨內法規在制定完畢后由制定機關報送有監督權的機關存檔以備審查，其處于黨內法規制定程序的末端，是保證黨內法規質量的最后一道防線?！饵h內法規制定條例》第三十條建立了對黨內法規的備案審查機制，即由中央對中央紀委、中央各部門和各省級黨委報送備案的黨內法規進行審查。與之配套的《黨內法規和規范性文件備案規定》進一步就備案的范圍、方式、時限、標準和處理方式等內容作出具體規定。在學理上，備案審查方式有主動審查和被動審查之分，目前黨內法規在審查方式上呈現出“一維性”的鮮明特征，表現在僅規定了依職權的主動審查，缺乏依申請的被動審查。主動審查不以其他主體提出審查要求或建議為前提，堅持“有備必審”，保證了審查的全面性，但也容易因無的放矢而陷入泛泛而審的窠臼，使審查效果大打折扣。比較而言，被動審查具體指向相關主體提出審查要求或建議的黨內法規，更有針對性，審查力度也更大。同時，被動審查能夠激發申請人的積極性，形成倒逼機制，有助于推動備案審查工作的高效運行。如前所述，對黨內法規提出審查建議也是黨員行使參與權的一種方式，黨員提出審查建議的權利蘊含在黨員基本權利之中。〔10 〕為克服現有黨內法規備案模式的弊端，切實保障黨內法規制定中的黨員參與權，有必要借鑒《立法法》關于公民建議審查程序的規定，進一步開放提請審查程序，為黨員提請審查黨內法規提供渠道〔11 〕，從而建構一種主動審查和被動審查相結合的雙維審查模式〔12 〕。

四、黨內法規制定中黨員參與的形式

參與形式是指參與所采用的方法和手段，有學者歸納了立法領域常見的八種參與形式：公開征集立法項目建議、立法調研、書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、公布法律草案、列席和旁聽審議?！?3 〕從現有規定來看，黨內法規制定中黨員參與的形式主要有座談會、論證會和網上征詢，參與形式比較單一，有必要在制定重要黨內法規時引入聽證程序。

（一）座談會、論證會

《黨內法規制定條例》規定了座談會和論證會兩種常見的征求意見形式。座談會是指黨內法規制定者邀請有關人員或單位參會，聽取其利益訴求的參與形式。座談會的主要特點有：一是簡便易行，制定者在制定黨內法規過程中，可隨時根據需要舉行座談會，視情況邀請有關方面的黨員同志參加座談，討論的內容可針對法規全部內容或選擇法規的某些疑難問題進行專題座談。二是討論深入，參加人員在座談會上可以與制定者直接進行互動交流，發言的時間、順序不受限制，能夠自由地表達意見觀點，從而使討論更加深入，更有利于問題的解決。論證會是指黨內法規制定者邀請有關方面的專家學者從科學性、可行性等角度，就黨內法規的一些技術性問題進行專業論證的參與形式。論證會有兩個顯著的特征：一是專業性強，參加論證會的人員多為在某一領域具有專業特長的專家，就制定黨內法規而言，主要是指法律學者和黨建專家。當黨內法規制定涉及一些專業性較強的問題時，就有必要召開論證會。二是權威性高，專家的論證意見雖然形式上只是作為意見參考，但因其具有較高的權威性，實質上會對黨內法規的制定產生較大影響，成為制定者立規的重要依據。實踐中，黨員參與的主要形式是座談會。以2015年新修訂的《廉潔自律準則》和《紀律處分條例》為例，中央紀委在起草法規修訂稿期間曾多次召開座談會，面向黨員代表征求意見建議，充分體現了黨內法規制定的民主性。但總體而言，有關部門在起草黨內法規過程中邀請座談、論證的對象主要是黨員領導干部和專家學者，普通黨員的參與度較低，有待于進一步提升。endprint

（二）網上征詢

網上征詢即利用網絡平臺征求意見或建議，是互聯網時代新興的一種參與形式。座談會、論證會等傳統參與形式受到地域、時間等因素的制約，參與成本高且效率低下，參與缺乏廣泛性和普遍性，無法保證參與意見的代表性。而網上征詢能夠克服這些缺陷，其優點在于簡單易行，覆蓋面廣。互聯網突破了傳統溝通交流方式的時空限制，為人們提供了一個低成本且更為便捷的參與渠道，提高了參與效率和參與代表性，使征求意見更加民主。國外許多政黨很早就開始探索利用現代網絡通訊技術，創新黨員民主參與的途徑和形式。如英國工黨早在20 世紀90 年代末即建立了專門的網站，公布黨內正在討論的重要文件草案，征求普通黨員的意見和建議?！?4 〕電子黨務是隨著互聯網技術發展而興起的電子信息平臺，據統計，發達國家80%以上的政黨通過電子黨務建立了與黨員直接溝通的信息化渠道。

我國在立法領域中較早地引入了網上征詢的參與方式，國務院自2007年起就啟用了“行政法規草案意見征集系統”，面向社會公開法規草案并征求意見。近年來，黨中央有關部門加快黨建信息化的進程，積極推行電子黨務，先后開通“中國共產黨新聞網”“共產黨員網”等網絡信息平臺。順應現代信息網絡技術的發展，《黨內法規制定條例》規定了網上征詢的征求意見方式，拓寬了黨員參與的途徑和渠道，創新了黨員參與的載體和形式。網上征詢形式增強了黨員參與的積極性，理想情況下，黨員可以直接通過網絡為黨內法規的制定建言獻策，便于匯集廣大黨員的智慧，推進黨內法規的科學、民主制定。但就目前而言，由于缺乏具體的網絡參與渠道，這種參與形式尚未付諸實踐。為充分發揮網上征詢高效便捷的參與優勢，建議依托“中國共產黨新聞網”和“共產黨員網”等現有信息網絡平臺，開設“黨內法規征求意見”專欄，公布黨內法規草案，面向全體黨員甚至是社會公眾征求意見。

（三）聽證會

聽證即聽取當事人和利害相關人的意見，源于英國的自然公正原則，原是司法領域的重要程序，后來被擴展到立法和行政領域，現已成為世界各國普遍認同和采用的一種程序性制度。聽證是一種十分重要的參與形式，較之于座談會和論證會，其優勢在于能夠以一種看得見的程序性形式搭建起利益博弈的平臺。一是開放度高。座談會和論證會的參加人員由組織者事先內部選定，從邀請參會到召開會議以及會議結束并不公開。而聽證會參加人員具有開放性，如果公眾感興趣就可以報名參加，聽證會通常是公開舉行并允許公眾旁聽。二是程序性強。座談會和論證會在形式上沒有具體的程序規定和明確的原則要求，聽取的意見也僅供參考，屬于非制度化的參與方式。相比之下，聽證會具有鮮明的程序特征，具有準司法程序的性質。聽證會結果的效力也遠高于座談會和論證會，將作為立法的重要依據。

我國法律制度首次規定聽證程序的是1996年《行政處罰法》，之后1997年通過的《價格法》確立了價格聽證制度。在總結行政聽證經驗的基礎上，2001年《立法法》將聽證制度全面適用于立法領域。黨的十七屆四中全會提出，要建立健全黨內事務聽證咨詢制度。黨內聽證制度為廣大黨員參與黨內事務提供了更為暢通和直接的渠道和平臺。加強黨內法規制定的民主化要通過建立黨內法規聽證等具體制度來落實〔15 〕，《黨內法規制定條例》沒有規定聽證程序是其一大缺憾，應當在黨內法規制定中引入國家立法中的聽證程序，要求制定機關在制定與廣大黨員切身利益直接相關的重要黨內法規時，召開有黨員或黨員代表參加的聽證會。同時為避免聽證會流于形式，有必要對黨內法規聽證程序作出具體規定，明確聽證的適用范圍和操作程序，規定普通黨員應占聽證參加人員的最低比例，切實保障普通黨員的參與權。

五、結語

2017年6月，黨中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。廣大基層普通黨員是基層黨建和作風建設不可或缺的參與者和踐行者，基層黨建和作風建設等方面黨內法規的制定與廣大基層普通黨員的切身利益緊密相關，是黨內法規制定中黨員參與的重要領域。因此，不妨以黨內法規制定權的擴張為契機，由副省級城市和省會城市黨委在制定黨內法規的過程中嘗試拓展黨員參與范圍，豐富黨員參與形式，探索建立黨內法規聽證程序制度，提高黨內法規制定的民主化水平。

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