商事制度改革背景下的政府監管

方俊

〔摘要〕 商事制度作為市場經濟體系的重要組成部分，其改革亟需政府監管方式的調整配套，才能使改革舉措“落地生根”并“釋放紅利”。在商事制度改革緊鑼密鼓的推進中，政府監管存在效率低下、職責不清、信息互聯不暢等失調問題。觀念陳舊、法規滯后、手段落后是導致監管存在問題的認識性、制度性和工具性根源。推動政府監管從失調到協調轉型，需要創新服務理念，建立權責清單；內外協作聯動，健全監管機制；聯通信息孤島，重構監管平臺。

〔關鍵詞〕 商事制度改革，政府監管，權責清單，監管機制，監管平臺

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）01-0069-06

商事制度改革是黨中央、國務院作出的適應市場經濟發展要求的一項重要商事改革部署，也是敦促政府轉變職能、簡政放權的一個重要舉措。商事制度改革需要政府監管方式與時俱進、同向并行。在商事制度改革快速推進的背景下政府監管客觀上存在哪些失調問題？這些問題產生的原因何在？政府監管從失調到協調轉型的路徑在哪里？這是本文研究的旨趣所在。

一、商事制度改革中政府監管的失調問題

商事制度也稱商事登記制度，一般是商業當事人為設立、變更或終止商業主體資格，依照法律規定的內容和程序向主管登記機關提出登記申請，主管機關予以核準并登記注冊的法律行為 〔1 〕85。改革前的商事登記制度要求商事主體從業資格與營業資格相統一，商事主體在取得合法登記前必須取得相應經營項目的審批許可，滿足前置條件才能依法登記并取得從業資格。“先審批后登記”這一制度是從基于方便政府管制的角度設計的，但其直接后果是導致商事登記與審批的關系混亂，把商事主體從業資格和營業資格審查混為一談，對當今新業態經濟發展造成了人為障礙。2014年2月，國務院出臺了《注冊資本登記制度改革方案》，商事制度改革得以正式啟動并快速推進。在商事制度改革快速推進、改革紅利初現端倪的同時，我們也注意到，地方政府監管依然在“重復昨天的故事”。通過調查我們發現，一些地方在商事監管環節存在效率低下、職責不清、信息互聯不暢等問題。具體而言，商事制度改革中政府監管失調主要表現在以下三個方面：

（一）監管滯后，效率低下

目前，不少地方政府對商事實行“寬進嚴管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的問題不甚明了，職能部門依然習慣于過去被動地坐等商事主體主動送上門來審查的審批監管模式，“離開了審批就不會監管”。沿用過去的監管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市場經濟屬于利益驅動型經濟，部分從事許可經營項目的商事主體為了追求眼前的利益，不愿再付出金錢與時間成本申領許可證便“搶跑”（即只領營業執照不辦許可就開業）的現象大量存在，導致許可監管出現“空檔”。

廣東省G市P區政務辦提供了2014年至2015年商事登記管理信息平臺業務推送量統計情況，從該平臺上傳許可證（即許可部門頒發許可證）數量與推送消息（即商事主體申請許可證）數量以及占比的情況可知，2014年P區商事登記管理信息平臺向區內各行政審批部門推送信息8972條，各許可部門上傳許可證13165份，后者大約是前者的1.47倍。由于公安、食藥監等部門許可證申請渠道不僅來自于該平臺的推送，還來自這些部門獨立的業務系統，實際頒發許可證量大于該平臺推送量，導致從表面上看P區各部門總體超額完成了許可證受理辦結的工作，但細化到具體部門，仍存在一些部門辦理許可證占推送量的比例非常低的情況。據不完全統計，2014年P區貨運行業經營者搶跑率高達52.3%，娛樂行業經營者搶跑率達高43.3%，特種行業經營者搶跑率約32.1%。另外，餐飲食品行業由于建立了較為完善的審批機制，商戶申請許可的周期較短，沒有出現搶跑的現象。到2015年，上述比例有所降低，分別為43.2%、42.2%、27.3%，說明隨著商事制度改革的深化，各部門對商事主體的事中事后監管有所加強，但監管效率依然偏低，不容樂觀。

（二）監管推諉，職責不清

在商事制度改革過程中，政府職能交叉所導致的重復監管、多頭監管的現狀并未根除。具體到P區，商改以后仍面臨著多個部門多頭執法、職能重疊、相互推諉、職責交叉不清的困境。在實施監管執法過程中，對涉及多個部門共同監管或法律法規未對監管主體予以明確的事項，相關職能部門往往依賴上級政府機構主持協調或上級主管部門的指導意見以對各自的監管職責進行明確。而特定情況下法律依據的缺失、上級部門指導意見的不一致、上下級部門協調不暢等情況，導致區級監管部門相互推諉現象時有發生，嚴重影響部門協調監管的順暢性。

例如在學生托管行業的監管問題上，在商改前，上述行業有登記機關在準入條件上把關，未辦理許可部門的前置審批是無法取得主體資格的，一旦非法營業即以涉嫌“無照（無主體資格）經營”為由交工商部門進行查處取締。許可部門在頒發了許可證后，幾乎不會對上述行業主體的后續行為再進行監管。商改以后，上述行業經營者取得營業執照獲得主體資格不再困難，而要獲得相應的許可證難度卻未同步降低，經營者為避免辦證的困難，紛紛以“咨詢”為名進行登記，實則從事具體的培訓、教育、法律服務等需獲取許可證才能經營的項目，逃避許可部門的監管。在面對此類“證照不齊”或“證照不一”該如何監管的問題上，相關法律法規沒有明確規定，加之上級部門監管指導意見不一致，區級教育、民政、公安、市場監管等部門缺乏統一的執法依據，一旦發生問題，監管部門“互踢皮球”、推諉職責的現象時常發生。

（三）監管孤島，信息不暢

信息是服務管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部門的電子政務管理系統都是單獨開發和使用的，如公安、工商、質監、法院等部門的信息化管理系統，內部建設非常全面，內容涵蓋各自職責業務范圍，但基于保密要求、部門法規以及本部門業務的考量，各部門向外發布的信息并不多，部門之間的數據交換共享更是少之又少，監管數據不論對社會還是對政府內部不同機構和部門而言都是各自封閉的，形成了“信息孤島”。商事制度改革要求全市統一使用商事登記管理信息平臺合并處理登記、審批、管理等業務，以對各部門審批和監管數據進行整合，實現數據互聯共享，做到“證件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾跑腿”向“數據跑路”轉變、“條塊分割”向“整體聯動”轉變、“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變 〔2 〕。而實際上，P區政府職能部門僅實現了許可信息的簡單上傳，并未將其管轄范圍內主體的日常監督管理、行政處罰等信息共享，而經營地在本區、管轄權在市級的主體數據，在區級管理平臺上也難以及時查詢到上級部門的審批情況，導致在同一水平級的區級政府部門之間、在不同垂直級的市與區之間的數據平臺均未能實現有效對接，嚴重影響政府部門的監管效率。2014年以來，P區構建了“一表制”網上審批系統并以此為基礎建立了連接政府、企業的“一門式”政務平臺，建立聯合審批系統，基本構建了區級部門的審批環節綜合服務平臺，各部門共享審批登記的業務數據，解決了群眾、企業辦事“多頭跑”的問題。但因管理滯后、缺乏激勵手段和定時巡查更新機制等原因，現時的商事管理平臺仍然缺乏各部門對市場主體監管環節的實時共享數據，僅靠工商部門推送主體登記、年度報告、異常名錄情況的信息，無法發揮統一管理信息平臺的作用，無法實現政府部門信息數據的有效互聯共享。endprint