村規劃編制助推鄉村振興的探析

郭鳳嬌

摘要：實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。近年來，鄉村發展成為政府乃至全社會的關注焦點，隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村發展必將成為支持國家經濟轉型發展的重要支撐點。當前政府和社會大量投資進入鄉村地區，鄉村各類建設需求和建設行為均大幅增加，而土地將在鄉村振興戰略實施中如何發揮作用，這就迫切需要鄉村規劃的引領和指導。通過開展深入調研，結合工作實際，筆者就工作所在地重慶市巴南區村規劃編制助推鄉村振興進行探索和分析。

關鍵詞：鄉村振興;村規劃;研究

1 目前鄉村發展面臨的問題

巴南區位于重慶市主城區南部，自然生態環境優美，明月山、銅鑼山縱貫巴南，樵坪山、云篆山對峙相望，一品河、花溪河、魚溪河、五布河、雙河、魚藏河、黃溪河等7條長江一級支流盤旋流淌。全區幅員面積1824平方公里，其中有超過1000平方公里的鄉村地區，是重慶“大城市帶大農村”的典型縮影。目前鄉村地區在規劃發展方面仍然面臨一些突出問題。

土地利用現狀粗放。當前，農村土地利用普遍存在布局散亂、用地粗放低效、公共設施短板、鄉村風貌退化、生態破壞等問題。其中，通過初步調研了解，農村現有集體建設用地絕大多數為宅基地，總體上存在“散、亂、差”現象，散：居住分散，缺乏規劃;亂：一戶多宅、建新不拆舊、超占面積超層數等亂象較為普遍;差：村容村貌差、宅基地使用效率不高。相對于其他集體建設用地，規模較小、房屋破敗、權屬不清晰或存有糾紛。導致這些問題的一個重要原因是城市規劃、鄉鎮土地利用規劃沒有延伸到村級。

對城市規劃和鄉村規劃差異認識不足。一是長期以來我們對城鎮化發展和鄉村發展都存在理論上的誤區，對鄉村主導還是城市主導問題還沒有定論;二是村規劃還存在套用城市規劃的編制方法，不符合鄉村地區的實際建設管理需求;三是城市規劃和村規劃在問題導向、價值判斷、執行主體、發展模式等方面都存在極大的差異，村規劃必須結合當地（鎮、村）經濟社會發展的實際情況編制、管理和實施。

難以有效引導鄉村地區的投資行為。2017年以來，中央及地方各級政府在鄉村地區投入大量資金支持發展。財政部發布的《2018年中央和地方預算草案的報告》明確提出將“鄉村振興戰略”作為今年的財政收支政策重點之一。這些投入應如何在不同地區安排，其依據是什么？此外，大量進入鄉村的社會資金該如何引導和規范？這些都需要村規劃予以回應。

2 村規劃編制研究和創新方向

準確把握村規劃定位。一方面，明確鄉村與土地的關系，鄉村振興需要通過村規劃加強空間優化和資源保障，另一方面，要區別看待村規劃與城市規劃，鄉村有其獨特的價值所在，是我們中華傳統文化和鄉土情結的發源地，應回歸初心，通過規劃著力挖掘鄉村獨特價值，促進鄉村振興。

構建完整的鄉村規劃法規、標準體系。巴南區行政村數量較大，無法實現所有村莊都編制規劃，但不可否認所有的鄉村都需要規劃的引導。因此，除了中觀層面規劃中加強對鄉村地區的引導作用，還需要通過規劃立法的方式將鄉村地區在建設發展方面的基本要求予以明確和強化。

創新村規劃編制。2016年10月，重慶市創新鄉村規劃編制，率先打破國土資源規劃和城鄉規劃等多重空間規劃體系，市規劃局、市國土房管局統籌“多規合一”思路，從保障農業農村發展用地、保護自然資源和守住耕地“紅線”等考慮，聯合下發村規劃編制指導文件，以優化農業農村用地空間布局，促進農業農村生態發展、科學發展。截至2017年底，巴南區村規劃編制覆蓋51個村，村規劃從藍圖規劃向綠圖規劃轉變。

——基于“多規合一”理念下的一張藍圖圖景。在村規劃編制中，巴南區緊扣重慶市農村土地制度改革和旅游發展目標，掃清規劃全覆蓋盲點，將鄉鎮總體規劃、土地利用總體規劃、都市農業、交通規劃、旅游發展等相關規劃統一細化融入到村規劃中，綜合確定村規劃的定位和發展目標，細化安排產業發展、基礎設施、生態保護等用地需求。鄉村振興需要通過村規劃加強空間優化和資源保障，以此作為實施鄉村振興戰略的一張藍圖。

——基于資源約束下的綠色發展圖景。不是所有的村都千篇一律，要因地制宜分析每個村的約束條件和發展潛力。劃實永久基本農田、生態保護紅線、“四山”禁建、自然保護地等管制區，劃定“農業、生態、建設”三大空間，加強用地總量和用途“雙控”，促進農業農村生產功能和用地效率提升。盤活集體用地，謀劃村特色產業發展、公共基礎設施建設、文化旅游資源傳承、保護和塑造鄉村特色風貌，將綠水青山變為金山銀山。

——公眾參與下的美麗鄉村圖景。在遵循自然規律和統籌“多規合一”的基礎上，按照鄉村振興的“二十字方針”總目標，廣泛征詢村民對村規劃建設、發展定位、民生保障、鄉風文明等的意見，構建村民自己創想的美麗鄉村圖景。

創新村規劃實施路徑。如何將村規劃用在“刀刃”上，切實地讓鄉村面貌煥然一新，重在規劃實施。巴南區一是首創鄉村規劃師介入村規劃全程，多名專業技術人員、多方參與協同是保障村規劃實施的重要途徑。二是認真研究用好用活市級支持鄉村發展土地政策，在符合村規劃的前提下，通過市級安排的農村一二三產融合發展用地專項指標、新增建設用地計劃、村域增減掛鉤、地票政策、土地綜合整治等，保障農產品生產加工銷售、鄉村公共基礎服務設施、農村新產業新業態、鄉村旅游配套設施建設用地需求。三是多渠道多種方式盤活農村相關資產資源。

3 結束語

當前，我國經濟社會由高速發展轉向高質量發展階段，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在鄉村，最大的潛力和后勁也在鄉村。聚焦鄉村發展難題、精準落實鄉村振興，村規劃是不可或缺的規劃指引。對于巴南區而言，在充分理順鄉村發展現狀基礎上，主動走城鄉融合發展之路，讓村規劃為鄉村振興助力，讓美麗鄉村成為美麗巴南的鮮明底色。

參考文獻

[1]曹璐.鄉村規劃體系的問題與創新方向.中國土地，2018，總第391期.

[2]胡天才.調研與分析，第2期（總第89期）.