金昌市農產品質量安全縣（市）創建成效及問題對策

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（1.甘肅省金昌市農產品質量監督管理站，甘肅 金昌 737100；2.甘肅省金昌市農牧局，甘肅 金昌 737100）

金昌市轄一縣一區共12個鄉鎮，農牧業生產條件相對較好，各級政府對農產品質量安全工作重視度高，具有創建農產品質量安全縣（市）的基礎與條件。2014年農業部啟動國家農產品質量安全縣創建試點活動以來，金昌市委市政府高度重視，迅即決定金昌市整市創建省級農產品質量安全市，永昌縣創建國家農產品質量安全縣。2015年，永昌縣被列為“首批國家農產品質量安全創建試點縣”，并于2016年12月被農業部成功命名為“首批國家農產品質量安全縣”，金昌市被列為首批省級農產品質量安全創建市，2017年金川區被列為第二批省級農產品質量安全創建示范縣。通過近三年的創建活動，極大地改善了全市農產品質量安全監管檢測體系基礎條件和機構隊伍，進一步健全完善了各項制度機制，提升了監管檢測能力，提高了公眾的農產品質量安全參與度，大幅提升了全市的農產品質量安全水平。

一、創建農產品質量安全縣（市）主要做法及成效

（一）加強組織領導，落實屬地責任

明確職責分工，強化組織保障。全市各級政府對農產品質量安全工作負總責，成立了由市、縣（區）政府主要領導任組長，農牧、財政、食藥、質監等部門為成員的農產品質量安全監管工作領導小組和創建國家農產品質量安全縣（市）工作領導小組，明確了各成員單位職責，強化組織保障，確保創建工作順利開展；健全績效考核體系，強化屬地管理責任。把農產品質量安全監管工作作為市委1號文件的主要內容進行分解落實，納入對縣（區）政府、市直各部門的年度考核體系，縣（區）政府逐級分解落實，健全完善績效考核機制和責任追究制度，切實形成了一級抓一級，層層抓落實的工作局面；加大資金投入力度，提高保障水平。市、縣（區）財政將農產品質量安全工作經費納入財政預算，每年市級預算不少于50萬元，縣（區）級預算不少于30萬元，每個鄉鎮不少于10萬元，保障農產品質量安全工作持續有效開展。

（二）完善制度機制，創新監管模式

一是農業投入品經營監管。出臺了《關于全面禁止生產銷售和使用高毒高殘留農藥的通告》，積極推行網格化監管服務模式，大力推進放心農資連鎖經營統購配送模式，統購配送量占農業投入品總量比例達80%左右。制定實行監管名錄制度和“黑名單”制度，落實農業投入品生產經營誠信檔案、索證索票、經營臺賬、高毒農藥定點經營、實名購買等制度。建立聯合執法監管機制，與食藥、質監、工商、公安等部門聯合建立案件協查、聯合辦案、案件移送、大要案舉報獎勵等制度，依法開展行政執法，保障源頭安全；二是生產環節監管。建立完善了農產品產地環境、生產過程、收儲運、包裝標識等全過程監管的基本管理制度，建立健全“檢打聯動”和質量安全責任倒查機制。頒布了《金昌市農產品質量安全追溯管理辦法（試行）》，建成了市、縣、鄉全覆蓋的農產品質量安全監管追溯平臺，對“三品一標”農產品和生豬先行開展了質量安全追溯工作，監督指導全市生產基地、農產品生產及收儲運企業等生產經營主體開具產地準出證明材料，大力推進產地準出與市場準入的有效銜接；三是社會共治共享。制定了《農產品質量安全投訴舉報制度》《農產品質量安全舉報獎勵制度》等，采取有獎舉報、鼓勵公眾和媒體監督等措施，提高公眾參與度和社會共治積極性，形成了農產品質量安全共治共享的濃厚氛圍。

（三）強化品牌引領，提升標準化水平

以創建國家農產品質量安全縣（市）為契機，以綠色生產為理念，以“三品一標”為抓手，積極打造地方特色農業品牌，發揮品牌引領作用，推廣標準化生產技術，提升標準化生產水平。一是加快標準的制修訂與技術宣貫。集中組織農牧業生產相關專業技術人才，結合生產實踐，圍繞“三品一標”等地方特色優勢產品，制修定并頒布實施啤酒大麥、紅辣椒、胡蘿卜等54項生產技術規程，通過舉辦專業培訓班、印發宣傳資料、投入品專項檢查等途經，加大技術指導和宣貫力度，提高標準入戶率和轉化率，大力推進標準化生產；二是加大“三品一標”認證力度，積極培育特色品牌?？h、區分別出臺了“三品一標”農產品認證補助獎勵辦法，新認證一個產品給予0.1萬元至5萬元的獎勵，鼓勵有條件的企業通過產品認證提高標準化生產管理水平。全市先后認定無公害農產品產地18個，認證“三品一標”農產品109個，并以“三品一標”農產品為重點，培育了“金昌高原夏菜”、“永昌羊肉”、“瓷疙瘩”雙孢菇、“金從玉”供港蔬菜等地方特色品牌農產品，為農業地方標準的推廣應用搭建了有效載體。三是積極創建標準化示范園區，充分發揮園區示范引領作用。建成永昌縣啤酒大麥等國家級農業標準化示范區5個，金川區肉羊養殖等省級標準化示范區7個，蔬菜標準園12個。建成部省級畜禽標準化養殖場22個，認定全國綠色食品原料標準化生產基地l個，在建萬畝供港蔬菜標準化生產基地和綠色食品原料（胡蘿卜）標準化生產基地各1個。

（四）健全監測體系，提升監管能力

第一，完善機構設置，加強隊伍建設。以創建工作為契機，協調各級人事與機構編制部門進一步健全完善市、縣、鄉三級監管檢測體系。市、縣監管檢測中心（站）編制和人員均超過建設標準，全市12個鄉鎮全部成立了農產品質量安全監管服務中心，確定2～4名監管檢測人員，建立了14個村級服務站，138個行政村全部配備了農產品質量安全協管員，從機構和隊伍建設方面為農產品質量安全監管檢測工作提供了保障；第二，加強基礎設施建設，提升監管檢測能力。以項目建設為抓手，建成了市、縣兩級農產品檢驗檢測中心實驗室，以共建共享模式實現了市、區檢測中心實驗室資源共享。市、縣兩級農產品質量安全檢測中心均通過了省級實驗室資質認定。全市12個鄉鎮按“六有”標準，全部建立了檢測室，統一配備了標有“農檢”標志的專用檢測車和檢測儀器設備，14個村級服務站和78家生產經營主體建立了檢測室，配備了速測設備，形成了一支以市級為重點、縣級為骨干、鄉級和企業為基礎，定量、定性檢測互補的農產品質量安全檢驗檢測體系，從技術層面為農產品質量安全監管工作提供了有效保障。

二、存在的突出問題

目前，金昌市農產品質量安全縣（市）創建工作取得了階段性成效，全市的農產品質量安全水平得到了大幅提升，但創建過程中也充分暴露了一些問題和不足，突出表現在以下三個方面。

（一）基層監管服務能力弱，全程監管難以實現

農產品質量安全監管工作的重心在鄉鎮、村社一線，難度在于目前散而小的農產品生產格局。盡管通過創建活動搭建起了市、縣、鄉、村四級基層監管體系框架，但鄉鎮機構2～4名監管人員和1名村級監管員的配備力量與基層量大面廣的監管對象極度不匹配，且基層監管機構建制低，保障機制不健全、監管人員兼職多、流動性強、專業化程度不高，監管服務理念淡薄，監管手段單一，致使監管工作在一定程度上流于形式，無法真正實現生產環節全程監管。

（二）生產經營者安全意識不強，主體責任難以落實

一是投入品經營者。農業投入品經營者的專業水平普遍較低，安全責任意識不強，指導服務能力不足，對所經營的產品既不能嚴格把好進貨關、也缺乏正確指導購買者科學使用投入品的能力和意識，違規經銷禁限用農（獸）藥等行為偶有發生；二是投入品使用者。農產品質量安全歸根結底是“產出來”的，生產者的生產行為和質量安全控制能力是決定農產品質量安全水平的關鍵因素[1-3]。目前，金昌市散而小的生產經營格局和粗放式的生產管理方式仍未根本改變，規?；?、組織化和標準化水平還比較低，標準化生產技術應用率不高，廣大生產經營者尤其是一家一戶的生產個體安全責任意識還不夠強，索證索票意識淡薄，生產過程中仍不能科學合理購買、使用農業投入品，生產檔案記錄與投入品安全間隔期（休藥期）執行不嚴，發生農產品質量安全問題時責任主體難以界定，責任難以追究。

（三）準出準入缺乏有效對接，質量安全問題難以追溯

2014年以來，雖然省、市先后出臺了《甘肅省農產品質量安全追溯管理辦法（試行）》《關于實施食用農產品產地準出和市場準入制度的意見》《金昌市農產品質量安全追溯管理辦法（試行）》等農產品質量安全追溯相關法規規定，并建成覆蓋省、市、縣、鄉的四級追溯管理體系與追溯網絡平臺，從制度層面強化了產地準出與市場準入、農產品質量安全追溯管理等工作，但在執行層面，無論是產出準出還是市場準入，都不能主動而為，缺乏有效約束機制，而監管部門在推行準出準入時沒有足夠的人力、物力、財力做保障，使得準出準入、質量安全追溯工作難以落實。

三、對策建議

針對金昌市近幾年創建農產品質量安全縣（市）實踐中反映出來的突出問題，結合下一步金昌市整市推進創建國家農產品質量安全市的工作目標，提出以下對策建議。

（一）加大基層監管檢測機構資源配置力度，建立隊伍保障機制

農產品質量安全既是“產地來”的，也是“管出來”的[4]，農村是農產品生產的主陣地，也是農產品質量安全監管的主戰場。加強基層監管隊伍建設、建立機構與隊伍保障長效機制、激發基層監管隊伍工作積極性是農產品質量安全監管的基礎保障[5-6]。第一，設置合理的鄉鎮監管檢測機構建制。建議鄉鎮農產品監管機構設置為副科級建制，實行鄉鎮與縣級監管檢測機構雙重管理模式，從職務職稱上給予適當傾斜，有效激發和調動隊伍工作積極性，進一步穩定人員隊伍。第二，合理配置村級協管員數量，明確職責，提高待遇，建立協管員管理培訓、考核與激勵機制，充分發揮村級協管員在農產品質量安全監管中的排頭兵作用，提高監管的時效性。第三，加大人才引進、選用與培訓力度。通過體制機制引進專業技術人才充實鄉鎮監管隊伍，選用農村生產一線具有較高文化素質和生產技能的農村實用人才充實村級協管員隊伍，強化隊伍建設。建立基層監管隊伍留用保障機制，使人才“進得來、留得住”。通過請進來、送出去、以賽代培、技術交流等方式提高基層隊伍尤其是村級協管員的專業化水平，轉變監管理念，強化責任意識，提升服務能力。

（二）加強宣傳培訓，強化責任意識，落實主體責任

落實主體責任是解決農產品質量安全問題的根本出路，而加大宣傳培訓是強化責任意識、落實主體責任的有效途經。要廣泛利用新聞媒體、專業培訓、專項檢查等途經，加強對相關法律法規的宣傳，強化落實主體責任的必要性和重要性，使經營者、生產者、監管者明確各自責任，增強其責任意識、自律意識和自我保護意識，落實好“產前”“產中”“產后”主體責任。一方面積極引導經營者主動建立健全農業投入品尤其是高毒禁限用農（獸）藥購銷登記檔案，做到有據可查，切實把好“產前”關；另一方面以“三品一標”認證企業、規模化生產企業、標準化示范園區等為載體，加強標準化生產技術的宣傳培訓和示范推廣，大力推行綠色防控和統防統治技術，強化生產過程管控，提高生產者的專業化生產技術水平及其安全控制能力，使其將農產品質量安全責任“內化于心”“外化于形”，自覺抵制使用高毒、高殘留農（獸）藥，嚴格落實生產檔案記錄和安全間隔期（休藥期）制度，真正把好“產中”關[7]；同時，建立完善專業化監管隊伍和運行高效的農產品質量安全綜合監管追溯體系，充分發揮檢驗檢測體系的技術作用和追溯機制的倒逼作用，逐步實現技術監管、智能監管的目標，科學把好“產后”關[8]。通過嚴格把控“產前”“產中”“產后”關，層層落實主體責任，實現農產品質量安全“產出來”“管出來”的目標。

（三）發揮市場引導作用，推進準出準入管理，實現質量安全可追溯

市場的約束、導向、淘汰、擇優等資源配置優勢在農產品質量安全領域同樣發揮作用。農產品產地準出制度能否落實，一定程度上取決于市場準入制度的執行程度和消費者的質量安全意識及其品牌消費觀念[9-11]。通過市場準入約束機制把好準入關，可有效倒逼生產者按照農產品質量安全標準進行生產，主動將產品“產好”“管好”，引導生產者從“要我產好” 轉為“我要產好”，增強農產品生產者的自我約束力，減少其在生產中的機會主義行為；通過市場擇優淘汰機制提升消費者的質量安全意識，強化品牌消費觀念，發揮品牌價格優勢，逆向轉變生產者的安全生產意識、品牌創建意識和產地準出主觀意識，從而真正實現產地準出與市場準入的有效對接，實現農產品質量安全可追溯。