環境公眾參與的重構

蔡荷欣

（河北經貿大學法學院　河北　石家莊　050061）

環境公眾參與是指利益相關的公眾參與到環境立法、執法、司法、守法和法律監督的全過程以及相關利益的決策中，發表自己觀點，提出建議和意見的活動，這不僅是公民的義務，也是權利。 《環境保護法》第三十五條第一款規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，這充分體現了法律明確賦予了公民基于環境保護的一項基本權利。環境公眾參與制度的設立，既彰顯了多方面的法治價值，同時也暴露出一些缺陷，亟待完善。

1　環境公眾參與的價值

1.1環境公眾參與是環境權的實現方式。環境權理論認為，每一個公民都有在良好的環境中生活的權利，環境權應當作為公民最基本的權利之一。公眾參與環境保護是公民環境權的重要體現，也是憲法上人權的體現。目前，雖然我國公民環境權的內容較西方發達國家顯得比較單薄，沒有明確公眾享有的具體環境權利，但法律對這方面的規定正在完善，這大大促進了公民環境參與權的有效實現。

1.2環境公眾參與有助于國家環境管理。環境公眾參與制度體現程序正義，各個利益相關者參與到環境政策的制定和決策中，切實遵循“公平、公正、公開”的準則，政府的權力在很大程度上受到限制、決策受到公眾監督。因此，環境公眾參與制度能夠有效促進國家環境管理民主化的實現，更有利于實現經濟社會可持續發展。

1.3環境公眾參與有助于公民政治參與的實現。公眾參與環境決策的過程也是“主人”意識被激發的過程，公眾由原來的政治決策的被動參與者，變為社會政治生活和公共事務的主體。環境公眾參與有助于公眾加強環境保護的意識，有助于公眾樹立正確的權利義務觀，更有助于公眾以“主人”的身份參與到社會公共事務中來。

2　環境公眾參與的缺陷

2.1政府主導的公眾參與模式使公眾難以樹立主人翁意識，除非涉及自身利益，否則大多數人還是會抱著一種事不關己的心態來對待環境公眾參與制度，這易于將公眾帶入把參與環境保護等同于“服從命令”、“履行義務”的誤區，使得公眾忽視了自己的權利，使公眾參與管理、決策、監督的行為流于形式，無法實現公眾參與制度的內在價值。

2.2法律對公眾參與制度的規定過于模糊。法律對“公眾”一詞的概念界定不清楚，再加上現行的法律對公眾的自身權益未作出具體的規定，這直接導致何人、不知道在何種情況下、以何種方式或途徑參與到環境保護中去。公眾參與環境行政決策權應當包括基礎性的參與權和功能性的參與請求權，其中功能性的參與請求權屬于救濟性質，是基礎性參與權的保障。然而，法律對公眾權利內容的規定過于模糊甚至缺失，致使公眾參與環境保護時遭到了非法的侵害，不知道通過采取何種措施來維護自己的權益。

2.3信息公開制度不健全制約環境公眾參與的效果。首先，在我國，法律只規定了政府和重點排污單位必須公開環境信息，這些規定過于籠統，使得公眾喪失法律上的信息公開制度保障。其次，雖然現在互聯網的高速發展方便了公眾了解各大企業的環保狀況，但網絡上的良性報道多于劣性報道，或者是某些環境的破壞狀況未達到與公眾的健康生活息息相關的程度，所以公眾參與政策并不能順利實施。最后，環境信息公開的部分內容專業性極強，不具備專業知識的普通公眾不能完全理解其真實意思。信息公開是公眾實現權利的基本前提，缺少了獲取信息的途徑，公眾必然感受不到環境公眾參與制度帶來的價值。

3　完善環境公眾參與制度的對策

3.1轉變公眾參與模式，提高公眾參與意識。提高公民的環境公眾參與意識，關鍵是將政府主導的自上而下的環境公眾參與機制轉變成自上而下與自下而上相結合的方式。而要做到這一點就需要從以下幾個方面著手：一是切實保障公眾的法定參與權利。公眾享有對政府的環境決策進行監督、對政府的違法行為進行檢舉和控告的權利，公眾享有就政府的不作為行為提起訴訟請求權，公眾還享有政治表達的權利，公眾就環境問題發表看法不應受到阻礙。二是充分調動公眾參與的積極性。從根本上調動公眾的積極參與性，就要大力宣傳環境公眾參與制度帶來的利益。可以采用報紙、書刊、廣播、電視、網絡等方式，提高公眾的參與意識，提高公眾自身對環境問題以及環境保護的認識水平。

3.2明確公眾參與制度，細化公眾參與內容。第一，要對“公眾”作出明確界定，使其覆蓋各個不同利益主體，包括自然人、法人和其他組織。第二，要明確環境公眾參與的具體程序和具體范圍，明確環境公眾參與的過程。第三，要拓展環境公眾參與的方式，將問卷調查、網絡收集公眾意見、全方位監督模式等現代化方式納入其中。第四，要對公眾的自身權益作出具體、明確的規定，當公眾的合法權益遭到不法侵害時，有足夠完善的救濟制度來保障將公眾的損失降到最低。

3.3完善信息公開制度，保障公眾參與效果。首先，法律應明確規定政府和重點排污單位公開的環境信息范圍。政府和重點排污單位除應當公開基本環境信息外，還應公開其潛在的污染危害。對于不能依法公開環境信息的企業單位應嚴格追究責任。其次，法律應明確政府及其有關部門不履行信息公開義務的法定責任。在環境保護領域，政府作為主導者掌握著大量的信息。事實上，政府往往怠于履行向公眾公開信息的義務，只有在公眾要求政府公開信息的情況下，政府才會履行義務。有時，即使公眾要求政府公開信息，政府也會忽視公眾的要求。信息閉塞阻礙公眾實現參與環境保護的權利，因此，法律應當確定政府部門不履行公開信息義務所應承擔的法律責任。第三，信息公開的內容應盡量使用公眾易于理解的方式，若涉及專業術語，應盡量做出相應的解釋或者通俗化的解讀，以便于公眾知曉。

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