農民用水合作組織與農民專業合作社對比研究

陳華堂，周學軍， 姚云浩 ，吳丹鄲

(1.中國灌溉排水發展中心，北京 100054；2.中國農業大學，北京 100083)

1 問題的提出

水利是農業的命脈。2017年中央一號文件強調要“把農田水利作為農業基礎設施建設的重點，大規模推進農田水利建設”。完善和合理使用農田水利設施一方面要抓建設，另一方面更要抓維護和管理，有組織的用水戶和農村社區對農田水利設施的維護和管理在現階段則主要由各類農民用水合作組織來實施。

農民用水合作組織主要包括了各類用水戶/者協會、水利合作社、農業用水/灌溉合作社組織，其中用水戶/者協會則是目前主要的組織形式(在我國許多地區民間還廣泛存在著一些沒有注冊的、非正式的、名稱各異的用水合作組織，這些民間用水合作組織不僅不能獲得正式的法人“身份”，在水利設施的權屬登記中也不能作為所有人，更難成為未來的一個發展方向，因此，本文將不予討論)。根據2014年《全國水利發展統計公報》，截至2014年，全國成立的以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織累計達到8.34萬家, 其中254個農民用水合作組織被評定為第一批國家農民用水合作示范組織。目前,農民用水合作組織管理的灌溉面積約0.189 億hm2(2.84 億畝),占全國耕地灌溉面積的29.2%。農民專業合作社的發展也十分迅猛，截至2014年底，全國已有各類在冊農民專業合作社128.88萬戶，出資總額達2.73萬億元。考慮管理的方便和需要，其中，許多農民專業合作社將其業務范圍擴大到農田水利設施的維護和管理，有的甚至將其業務重點放在用水管理上。而以上現存于我國農業生產和服務領域的各種不同形式的農業生產者和經營者的自組織形式，哪一種或幾種更能滿足和適應這些不斷變化的社會經濟條件所提出的相應新要求？在不同方面各有哪些利弊？這些都是現階段需要盡快厘清的問題，以便為政策制定者和實踐者提供指導。

2 相關概念界定

本文主要涉及兩個概念，即“農民用水合作組織”(主要包括了農民用水協會和各類水利類專業合作社)和“農民專業合作社”(也包括了各類水利類專業合作社)。首先，農民用水合作組織是為了解決傳統灌溉管理中的“管理失靈”與“市場失靈”的問題應運而生的。目前農民用水合作組織主要包括各類農民用水戶/者協會(以下簡稱為用水戶協會)、水利類專業合作社、農業用水/灌溉合作社以及非法人服務灌溉組織等幾種類型，其中用水戶協會是農業用水合作組織主要的組織形式。

(1)農民用水戶協會是農民自愿組織起來、互助合作、承擔直接受益的水利工程的建設、管理和維護責任的組織，組建方式上突破了傳統的以鄉、村、組的行政方式劃分的方式(盡管仍然有相當數量的以行政單元為主而組建的協會)，是按照水源單元組建的農民自己的管水組織。

(2)水利類專業合作社既是農民用水合作組織的一種形式，也屬于專業合作社類別，多采用合作社的組織方式和運營方式。水利類專業合作社一般由理事長、理事、執行監事和監事組成，即圍繞水利設施成立或提供水利服務的合作社。相比于用水戶協會，水利類專業合作社除了管理與協調功能外，還有經營的功能，即利用所管轄的水利設施和合作社資產從事盈利性的經營活動。

(3)農業用水/灌溉合作社也是具有獨立法人資格的經濟合作組織，農民自愿繳納股金即可入社，從性質上講亦可視為水利類專業合作社的不同形式，因而也可被視為農民用水合作組織的一種。其主要目的類似于用水戶協會的職責，管理和協調一個灌排系統，而自負盈虧，主要通過使用原始積累以及后續的費用收取來實現，而缺乏真正的水利類專業合作社的經營，因此很容易陷入虧損運營。

(4)非法人服務灌溉組織指的是不在有關部門注冊不具備法人資格的群眾性服務灌溉組織。組織一般包括三方人員：村集體，灌區管理單位，用水戶；主要負責灌溉用水調度和水費收取；在當下不斷市場化的環境下，非法人服務灌溉組織與其他農民用水合作組織相比存在諸多弊端，缺乏競爭力。

3 比較分析

3.1 法規基礎及適用條件

就機構的法規屬性而言，三種主要的農民自組織形態是分屬于兩類的，即：農民用水協會和農民專業合作社。水利類專業合作社雖具有二者的共同屬性，但更側重于農民專業合作社的法規范疇。①農民用水戶協會作為行業協會，是依據國務院于1998年10月25日發布的《社會團體登記管理條例》，在相應民政部門進行申請、登記、注冊的。作為社會團體公益性的法人，其運作缺乏充分的立法保護，法律基礎薄弱，同時也會因各地政策不同存在很大差異，導致地區之間的協會發展差距較大。②農民專業合作社成立和注冊是由所在地工商行政管理部門，對全體設立人召開設立大會通過的申請文件進行審查，經過批準后再進行登記，在擁有其頒發的營業執照后，合作社就有了從事經營的法人地位。可見，其屬于經濟組織的范疇，其法人地位是由相關專門制定的法律加以確定的，并且明確其核心工作始終都要是圍繞著農業生產和服務來展開。

就適用條件而言：①農民用水合作組織成員涉及的范圍，主要是某一個水利設施所服務的范圍，居住在該范圍內的農戶按照自愿的原則自行組織起來，根據民主管理和互相協助的原則對于水利設施涉及的諸多事項進行管理，對于水權進行統一的管理。其中的農民用水協會所進行的一系列活動都是自發形成的，不具有盈利性質。水利類農民專業合作社則可以有一定的盈利活動。②農業生產類農民專業合作社服務的對象主要就是合作社內部的社員，即對農產品進行產前、產中和產后的加工運輸等處理，以滿足和服務成員與市場需求為目標。社員共同遵守制定的章程，自愿聯合、民主管理。

3.2 組織特征對比

在組織性質方面：①農民用水戶協會從本質上來講是一個社會團體，其主要目的是建設、維護和管理農田水利設施及灌溉管理，由于不能從事盈利性活動，維持日常運營的經費主要來源于內部成員繳納的會費以及政府部門或其他單位的資助或項目資助，還有一小部分來源于提供有償服務帶來的收入，但缺乏法律保障。②農民專業合作社，其本質便屬于經濟組織的范疇，對內以服務成員為宗旨，需要盈利。此外，從組織化程度來看，合作社因為有明確的經濟利益驅動，比協會要更加密切。

在組建方式方面：①農民用水戶協會一是由同一個灌區或渠系管理單位牽頭；二是由基層水利部門或其他部門(如農業綜合開發)牽頭；三是由村民按行政單元自發組建。原則上組建主體是渠系或水利工程服務的地區，體現了水利工程的公共性、專業性和用水戶協會自我服務、對內經營的特點。跨行政疆界由同一個灌區用水戶自己發動組建的在實踐中很罕見。②農民用水合作社或水利類專業合作社，主要是按《合作社法》組建。其組建方式包括:一是由地方相關政府部門、農戶和專業戶組建；二是由某一農產品的生產大戶或經營大戶牽頭組建。由于農民專業合作社是對農村現有的農業生產、經營和管理體制的革新和創新，促進了專業化、社會化和規模化經營，增強了農產品在市場中的競爭力，因而其成立和發展得到了地方政府和相關部門的大力支持。

3.3 服務特點對比

就服務對象而言，農民用水合作組織，包括用水戶協會和合作社，其服務對象是多元化的，即農戶、家庭農場、專業大戶等各類用水者均可參加，但主要是一個渠系的農戶。農業生產類農民專業合作社，則主要是同類農產品的生產者和經營者，既包括生產農戶，也包括了流通領域的參與者，側重于商品生產和流通，以滿足市場需求和盈利為目的。

在實踐中，大多數農民用水戶協會組織比較松散和簡單，在日常工作中只管收費放水，作為自我服務組織和社團性質，不能對外從事盈利性的經營活動，很多僅在虧損邊緣簡單維持。水利類農民專業合作社相比協會專業化程度更高、成員之間利益關系更緊密、盈利愿望更強烈，在有市場需求的地方，可以對外提供專業化的市場服務并盈利。但與生產類農民專業合作社相比較而言，這兩者都具有較強的公益性和公共性，盈利相對困難。政府可采取向水利專業合作社購買服務(提供設備或資金)等優惠方式鼓勵其向經濟上有困難成員或合作社外部提供服務，會有助于其生存和發展。生產類的農民專業合作社則情況完全不同，它們一般有明確的產品，以滿足市場需求和提高經濟效益并盈利為目的，公益性和公共性要求不高，經濟上更可持續。

3.4 運營方式對比

農民用水戶協會運營管理規范屬于《社團管理條例》管理范疇；水利類農民合作社雖然受《合作社法》指導，但在實踐中也以地方政策為主，相對農業生產類專業合作社仍缺乏政策引導。農業生產類農民專業合作社，則有從中央、地方各層級政府采取不同形式的政策介入方式，多層面的政策扶持，比如提供金融、土地、人才、稅收等扶持政策。正因為如此，協會的組織化程度最低；水利類農民合作社運營不夠規范，能力有待提高；而農業生產類農民專業合作社組織能力較強，但各個農民專業合作社間組織能力差異大。農業生產類的農民專業合作社，擁有諸多不同的運營模式，包括“合作社+農戶”、“合作社+基地+農戶”、“政府/企業/大戶+合作社+農戶”、“合作聯社+農戶”等。

3.5 運營效果對比

農民用水合作組織及其管水員對轄區內水利設施進行管理和收費，減少了水管單位同千家萬戶農民用水戶的水交易成本，也能很好地激發農民的主人翁意識，吸引他們真正參與到水利管理的具體事務中，提高農民的自我管理水平。運營效果包括：用水戶的觀念和地位發生了變化，弱勢群體灌溉權利得到維護；灌溉服務質量提高，節水效果顯著；明確了水利設施界權，水利設施管理得到加強；能從整體上對灌區或相關水管理部門的管理工作起到改革促進作用。

農業生產類的農民專業合作社的建立和發展給農村發展、農業經濟和農民收入帶來的好處十分明顯：其一，將以往舊有的農業發展模式轉變為現代化規模化經營；其二，農業生產有了更加明晰和嚴格的標準，有利于提高農產品品牌效應；其三，農民的收入和地位因此得到很大提高，在市場中擁有了更高的談判資本；其四，農民自身的素質有了很大提升，有利于和諧鄉村的建設。

3.6 存在問題對比

農民用水戶協會存在參與工程建設難、水費收繳難、運行及工程維護經費保障難、缺乏相應政策法規的支持等。有些協會章程制訂很不規范，實際運作中會員大會制度、民主決策制度、運行監督制度、財務管理制度等大多流于形式。協會往往缺乏自我積累的能力，自身經營實力不強，會員聯系不緊密。

水利類農民專業合作社：運營不夠規范，能力有待提高。例如，基層水利人員和水利合作社管理人員對水利合作社的性質、定位、功能認識不足，有的地區的水利合作社僅僅只是將原來的農機合作社改名而來；有的在日常的管理中絲毫不顧法律的規定，規范性亟待提高；還有將個人的資產與合作社的資產混淆在一起，賬目無法做到清晰規范。

農業生產類農民專業合作社：無論是從產業的發展還是不同地區的發展來看都是非常不平衡的，總體規模偏小，功能偏弱，服務層次偏低，承擔涉農項目的能力不足；內部利益聯結機制不緊密，許多尚未實行盈余返還；有些專業合作社存在“大戶欺負小戶”的現象，產業化的程度非常有限。

4 結論與討論

(1)農民用水戶協會是農民用水合作組織的主要形式，在目前全國各地的農民參與式用水管水實踐中起著主要作用。農民用水戶協會在一些地區之所以能快速發展，主要得益于：地方政府的大力支持；許多協會成立是直接或間接得益于水利項目的推動；各主要利益相關方(包括農民、水管部門、地方政府和供水部門)在協會成立和運作中實現共贏；許多運轉良好的協會通常協會負責人有能力有威望能管理好協會；協會有清晰明確的管理邊界，多以灌區為主。農民用水者協會也面臨一些問題和挑戰：①部分地區相關支持政策不完善，有的地方因注冊費和年檢費過高甚至導致注冊困難或無法通過年檢；②注冊為社團法人，而非經濟組織，限制了協會自身經濟上的自我發展能力；③水價一般由當地物價局確定，經常不能覆蓋管護成本，地方政府不能提供財務支持，協會受限制不能從事創收的經濟活動，使得許多協會財務上無法持續運作；④許多所謂的協會不過是地方水利部門的派出機構，主要承擔收水費和組織投勞，會員或農戶基本上不能或很少能真正參與協會的管理和重大事項決策過程；⑤許多協會缺乏自身的可持續發展能力，一旦失去政府或水利部門的項目支持，即完全無法生存；⑤協會的組織運作缺乏普通會員的全面參與，時常是少數幾個“能人”運作和控制的協會，缺乏獨立的制度性的監管，為協會的運作和發展埋下了隱患。

(2)農民專業合作社在我國目前主要為(農副產品)銷售、(產前產中產后也包括了灌排水利服務合作社)服務和(農資)購買三種類型，綜合性的農民專業合作社還十分缺乏。由于有明確的政策支持和清晰的利益驅動，加上各地地方政府在項目、資金和優惠政策上的大力支持和鼓勵，自2007年《農民專業合作社法》頒布以來，各類農民專業合作社如雨后春筍般涌現，得到了迅速的發展，但也面臨一系列的問題：①合作社規模普遍較小，業務偏窄，多集中于農副產品的銷售，缺乏整個產前產中和產后過程的合作和為社會提供包括金融、保險、加工、運輸等在內綜合性服務；②很多合作社成立和運作都很不規范，容易出現忽視甚至犧牲小農利益的強者的“利益共謀”，“一人一票”的民主組織機制和決策機制失靈，缺乏 獨立的監管機構和糾錯機制；③缺乏合作社文化，農民合作意愿低，缺乏合適的有意愿和能力的領頭人和組織者，存在許多由地方政府為了政績而勉強成立的“假合作社”或“翻牌合作社”，合作社本身組織和管理合作社的能力十分欠缺；④《農民專業合作社法》宣傳不夠，該法本身在實踐中也暴露出一些問題和缺陷，在強調合作社的農戶目標導向和廣大農戶生產者的權益、明確業務范圍、明確政府的支持力度和與政府的關系上還有待改進。

(3)用水者協會與水利類合作社進行比較，存在下面一些差異：①二者的成立和發展都離不開政府和政策法規的支持。在這方面，水利類合作社有明確的法律(《農民專業合作社法》)支持，在工商部門注冊，是可以從事盈利性經濟活動的“經濟組織”，這在一定程度上明確了水利服務可以是“市場行為”，因而會鼓勵水利服務走向專業化并保證能提供高質量服務和滿足市場需求的水利類農民專業合作社的可持續發展；而用水者協會目前還沒有全國性的明確的法律支撐，只能注冊為“社團法人”，為非盈利性組織，在水價由政府物價部門確定并不能覆蓋運營成本的情況下，其財務上的生存和發展嚴重依賴外來水利項目的支持，在許多地方政策提供寬松環境的情況下，協會能通過經營“水”獲利，尚能維持持續運作，而有些地方因禁止任何經濟行為并收取一定的注冊費和年檢費而導致生存困難。②在服務范圍上，協會只能為會員提供服務(盡管也有個別協會為其他用水部門提供服務)，水利類農民專業合作社盡管名義上只能為合作社成員提供服務，實際上則依據市場行為可以為任何潛在客戶提供服務。③在組織管理上，協會因為其“非盈利”屬性，缺乏對大資本的足夠吸引力，實現參與式民主管理的可能性更大；而水利類農民專業合作社因其“經濟”屬性，會吸引大資本逐利而來，更容易被資本控制，小農戶的利益可能被忽視。也因此，兩者在各地的發展主要取決于各地的政策環境和地方政府的支持力度。

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