油氣管網改革的期待與難點

□ 徐藝真

廠網分開應該是我國油氣行業市場化改革的大方向。無論是體制改革還是機制改革，都必然打破原有格局，同時平衡各方利益。

管網運營體制的改革，可牽動油氣業上下游的改革。關俊嶺 攝

2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。醞釀兩年多的油氣體制改革由此正式拉開帷幕。

仔細研究《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》這個油氣領域改革的綱領性文件可以發現，未來我國油氣領域改革的思路，是沿兩條主線開展：以體制改革為主，所有制改革為輔。而改革的一個重點，是管網環節的改革。

油氣領域改革需從管網運營切入

我國油氣領域改革的主要方向或切入點，為何是管網運營機制的改革？

第一，管網運營體制的改革，可牽動油氣業上下游的改革。

在整個油氣產業鏈上，管網處于中游，連接著上下游，上游是勘探開發，下游是加工和銷售。實踐表明，油氣企業既生產油氣，又用自己的管道輸送，同時控制著銷售，這有悖于市場化改革，不利于油氣行業形成競爭。通過管網運營改革讓管道獨立，最直接的好處就是實現生產和消費環節脫離，這也容易促進整個行業形成競爭關系。

西方發達國家的經驗也表明，只有管道獨立，才會有生產商、管道公司、銷售公司等油氣各個環節的充分競爭。美國的油氣管道獨立，就促成了期貨市場與現貨市場的建設，幾萬家油氣生產商、管道商、銷售商，眾多的交易主體的形成，也構成了美國油氣期貨市場的基礎。油氣管道獨立，因此客觀上是美國油氣市場建立的基礎。雖然我國的情況與美國不同，油氣上游企業太少，管網運營改革未必會獲得美國管道獨立的相同效果，但推動管網運營改革有利于放大上游業務壟斷的弊端，可以促進上游業務的進一步改革。

第二，管網運營高度壟斷，已成阻礙油氣領域改革的障礙。

據了解，目前我國陸上油氣管道總里程超過12萬千米，覆蓋31個省區市和特別行政區。但我國油氣中游輸配環節高度集中在“三桶油”手中，中國石油、中國石化、中國海油分別占到85%、8%和5%。國家發改委數據顯示，13家跨省管道運輸企業共擁有長輸管道4.5萬千米左右，2016年輸送天然氣1950億立方米左右。中央企業總里程達到10.4萬千米，占總里程近90%。截至2015年底，中國石油集團原油管道18917千米，占全國的69.8%；天然氣管道50928千米，占全國的76.2%；成品油管道10091千米，占全國的46.3%。

油氣管網運營壟斷，過于集中在少數國有企業手中，造成不同企業間基礎設施互聯互通程度不夠；掌握著油氣管道的油氣生產巨頭可以阻礙非央企供應商利用管道，帶來不公平競爭；壟斷之下，攔截收費、強制服務、層層加價、終端用戶得不到改革紅利，就會成為可能。

推動油氣管網運營改革，讓油氣管道獨立，可以促使油氣管道企業從企業盈利考量，主動與生產商、供應商積極協調，讓管道輸送能力達到最大化；同時也可打破企業間、區域間及行政性壟斷，利于其他的生產商進入，形成上游與下游的市場競爭關系，避免其他非央企油氣供應商因遭遇壟斷，被迫修建自己的管道，阻礙社會資源的優化配置，造成浪費。

第三，管網的需求潛力很大，要求吸引更多社會資本投入。我國與美國國土面積相當，但我國原油、成品油、天然氣主干管道里程分別為2.7萬、2.1萬和6.4萬千米，分別只有美國的23%、19%和13%，我國的石油和天然氣消費也僅有美國的67%和27%，這意味著我國未來油氣消費需求的增長潛力還很大，管網建設也將加速。

而且，管網是連接資源和市場的橋梁，適度超前建設有利于加快擴大市場規模，降低運輸成本和用戶用能成本。油氣供應安全，也是我國能源安全的關鍵，目前我國油氣對外依存度分別達到65%和34%，未來仍將繼續上升，這也要求管網建設加速。國家《中長期油氣管網規劃》因此提出，到2025年，我國油氣管網規模將達24萬千米。成品油管道、天然氣管網和LNG接卸能力要較2015年翻一番，原油管道也要相應增加37%左右。到2030年，由于天然氣利用將逐步覆蓋至小城市、城郊、鄉鎮和農村地區，這要求屆時基本建成現代油氣管網體系。

然而，油氣管道系統包括油氣集輸管道、油氣長輸管道和油氣分輸管道，從建設到運營，都需要巨大的投入。投資因此成為管道建設的一大制約。通過推進管網運營改革，引導社會資本、民間資本進入油氣勘探開發領域，實現投資主體多元化，加速建設油氣管網，很有必要。

油氣管網運營改革的路徑選擇

管網運營改革勢在必行。所以，中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》在表述深化石油天然氣體制改革的總體思路時，將管網運營與油氣勘查開采、進出口管理、生產加工、產品定價這5個方面，同列為石油天然氣體制重點解決的深層次矛盾和問題；在部署八個方面的重點改革任務中，也將油氣管網運營機制的改革列入。

管網獨立是改革的大方向，但需要分階段進行。國家《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》已經明確了管網運營改革的基本思路，強調“分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。”

油氣管網運營機制改革，究竟怎么搞？國外的做法有一定借鑒意義。

國外的油氣管網體制大體有三種模式。其一是以俄羅斯天然氣工業股份公司為代表的上下一體化模式。天然氣生產、運輸、配送、銷售，基本上由一家國有公司或國有控股公司壟斷經營。發展中國家和部分發達國家多采取這種模式。

其二是英國、法國、德國、意大利等為代表的西歐國家，由2～3家大型公司分別經營全國的主要輸氣管網，壟斷絕大部分管輸市場，國家對公司的控股比例相對較高。

其三是以美國、加拿大為代表的北美國家，這些國家管道公司相對較多，且以私營為主，形成多家管道公司的主要背景是天然氣生產和銷售競爭程度較高，政府對管輸價格、技術標準和公平開放實施監管。

我國的國情不一樣，油氣管理體制和傳統決定了油氣管理體制改革和管網運營機制改革，不能照搬國外。但廠網分開應該是我國油氣行業市場化改革的大方向。處于中游的管道連接著上下游，管道若不能獨立于上游，社會資本控股的管道就無法和上游公司平等參與管道競爭；如果管道管理體制不能打破封閉獨立之下的省級管網公司的壟斷，民營煉化企業就將永遠被卡脖子。這顯然不利于油氣行業的市場化改革。所以，油氣管道網絡作為關系國計民生的重大基礎性設施，如何從油氣生產環節中獨立出來，實現安全運營和管理，是油氣體制改革必須推進的重點內容。

管網運營改革勢在必行。張義海 攝

推進管網管理體制改革，有4條應注意：

第一，跨省長輸管道從原油氣公司分離出來，組建獨立運行的子公司，必須引入合資方，實現股權多元化，向市場化方向邁進。

第二，油氣干線管道、省內和省際管網，包括天然氣配氣、儲備、進口及終端利用投資等，在實現賬戶獨立、法人地位獨立后，必須堅持非排他性和非歧視性原則，向第三方市場主體公平開放。

第三，油氣管網運營必須接受國家監管。油氣管道獨立帶有很強的壟斷性，必須按照公共屬性定位，對生產商、消費者無歧視公平開放，并在管道公司之間互聯互通，實現雙向輸送。政府從準入、合同、交易規則、成本、價格和財務方面對其監管，重要性遠高于上游生產商和下游消費環節。

第四，管網向民營或非公有制資本開放，這涉及體制改革；管網分離無論是管網獨立或成立管網公司，若只是在國資范圍內進行調整，這就是機制改革。無論體制改革還是機制改革，都必然打破原有利益格局，因此必須在堅決推進改革時，注意利益平衡。