論土地征收中公共利益范圍之界定

張家源

[摘要]近年來，隨著各地經(jīng)濟的發(fā)展、城市化步伐的加快，國家收回土地使用權(quán)日益頻繁。在這期間出現(xiàn)了暴力拆遷、違法征地、征而不用、程序簡陋、補償偏低等現(xiàn)象，這些都成為引發(fā)社會不穩(wěn)定的誘因。而這些問題的解決基礎(chǔ)都在于公共利益界定問題上，是許多土地征收案例中問題的根源。因此，解決具體問題應(yīng)該先研究公共利益范圍。

[關(guān)鍵詞]土地征收;公共利益;范圍界定

土地征收中公共利益范圍界定過程中的現(xiàn)實問題在于：公共利益的條款幾乎為概括性條款，因此適用模糊;界定主體分權(quán)模糊，未做到相互制約，因此未解決公共利益與個別利益的沖突，未防止公權(quán)力濫用。

一、界定主體及界定程序

在土地征收中，界定公共利益范圍的主體是一個憲法分權(quán)的問題，界定主體在學(xué)術(shù)界被認為是政府（行政機關(guān)）、立法機關(guān)（代議機關(guān)）、司法機關(guān)、公民。既然這個問題涉及的是分權(quán)，則不僅要討論“誰是界定主體”，而且更重要的是“怎么分權(quán)”的問題。筆者就是從如何分權(quán)的角度來探討界定主體在界定范圍時所起的作用。因此，從分權(quán)問題的研究可以推導(dǎo)出界定制度，制度在現(xiàn)實中的運行就表現(xiàn)為程序，程序制度起到的最主要的作用就在于權(quán)力制約。

（一）界定主體

政府在土地征收中是執(zhí)行者，許多觀點認為理應(yīng)南政府來界定即擁有最大權(quán)力。但筆者認為如果執(zhí)行者擁有最大權(quán)力，自身利益會膨脹。雖然它是最深入了解征收狀況的主體，但在權(quán)力最大時它會為自身利益偏離實際方向。因此，政府的主要任務(wù)仍然是執(zhí)行征收者，是政府公共利益范圍方案的制定者。

立法機關(guān)是將整個方案制定成法的主體，并且具有肯定或否決整個方案或方案中的某個內(nèi)容的權(quán)力。這樣立法機關(guān)一定程度上制約了政府的行政權(quán)力。在我國，立法機關(guān)就是代議機關(guān)，代議機關(guān)是我國民意的代表。而土地征收作為關(guān)系到公民財產(chǎn)的社會活動，勢必在這個活動中的每個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)民意。

司法機關(guān)在立法機關(guān)具體界定了公共利益范圍的基礎(chǔ)上履行審查的職責(zé)，即審查內(nèi)容是否違憲。然而，在目前我國的現(xiàn)行法律中，司法機關(guān)沒有違憲審查權(quán)，只具有提出違憲審查要求的權(quán)力。因此，筆者是在一個完善后的違憲審查制度的理想狀態(tài)下把司法機關(guān)的權(quán)限定位于履行審查資格的角色。從目前的狀況可以看出，司法機關(guān)沒有具備界定主體資格，而審查職責(zé)則理應(yīng)由代議機關(guān)來履行。

公民在界定過程中所起的是決策者的作用，在政府提出的方案中就體現(xiàn)的是民意，否則會被民意代表的代議機關(guān)所否決。根據(jù)我國的國情，公民不能直接決定立法，不能直接界定，可以間接地履行他們的權(quán)利，從而實現(xiàn)權(quán)利。

（二）界定程序

現(xiàn)實中的界定有許多缺陷，政府在界定程序中獨大，立法機關(guān)制定的法律法規(guī)不具體并且無制約政府的權(quán)力，司法機關(guān)無審查權(quán)，公民由于以上三處的缺陷不知如何表達民意并且民意也處于輔助的地位。

從以上分權(quán)中就可以推導(dǎo)出制度，有了制度就會有程序。界定制度最主要實現(xiàn)的目的就是表達民意，土地征收主要涉及的是公民的權(quán)利，這關(guān)系到社會民牛建設(shè)、社會秩序的安定和諧。在政府制訂方案的過程中會有聽證制度、公開制度，也就是在制訂方案的過程中廣納各方意見，在制訂出來后提交代議機關(guān)前公開方案。而代議機關(guān)的肯定或否決，以及肯定后制定法律法規(guī)的過程是按照憲法、立法法中的相關(guān)程序來進行。但代議機關(guān)在界定范圍之前理應(yīng)先界定公共利益，其中的模式或標準是產(chǎn)牛公共利益范圍的基礎(chǔ)。

二、公共利益的立法模式或認定標準

在學(xué)術(shù)界討論出的立法模式最早或最典型的是概括式、列舉式及折中式。

第一，概括式。我國屬于概括式的立法模式，也就是只原則性規(guī)定征收是出于公共利益，沒有規(guī)定公共利益的范圍。第二，列舉式。與概括式相反，在征收規(guī)定中把屬于征收的范圍列舉出來。第三，折中式。這是以上兩種模式的合并，也就是既做出了概括性規(guī)定，又做出了列舉式規(guī)定。

縱觀三種模式，其中折中式是當中最為全面適當?shù)哪Ｊ剑显S多國家的實際，同時在法律適用中顯得明確理性，許多學(xué)者建議我國法律法規(guī)采取這種立法模式。近年頒布的《國有土地房屋征收與補償條例》也采用的是折中式。但一般在列舉中容易列…的是絕對的公共利益，如蔡樂渭博士所歸納出的一般屬于公共利益的內(nèi)容：“國防、軍事設(shè)施，國家機關(guān)用地，非政府公益組織用地，交通設(shè)施，水利設(shè)施，社會公用設(shè)施，社會保障設(shè)施，教科文衛(wèi)設(shè)施，環(huán)境與資源保護設(shè)施，能源設(shè)施，其他公共利益內(nèi)容。”但各國畢竟國情不同，除了絕對性公共利益外，其他列舉內(nèi)容應(yīng)參照我國的情況同時列舉出針對長期經(jīng)濟發(fā)展階段的內(nèi)容。

筆者認同王才亮教授的看法，認為他是從如今的現(xiàn)實社會中所得到的見解。王才亮教授認為：“第一，公共利益不是某一地區(qū)或團體的共同利益。公共利益不是為特定的一部分人謀利。否則，地方主義就可以以局部對抗全局損害的合法權(quán)益。第二，公共利益不是法律所限制的，應(yīng)當是具體的，代表最廣大人民的意志，這樣才能容易取得公眾的認同。然而，也不能以取悅受惠者而使不特定的多數(shù)人長遠利益受損。第三，公共利益不是經(jīng)營性利益。以營利為目的的行為屬于私人行為，行為人應(yīng)通過市場獲得土地而無權(quán)征收;而經(jīng)營性主體為完成國家直接要求的經(jīng)濟任務(wù)也可以申請公益征收，但應(yīng)與其自身的經(jīng)營行為相區(qū)別。第四，公共利益不等同于國家利益。如果過分強調(diào)國家利益則可能妨礙公共利益。”

這段話通過排除性標準使得人們對公共利益有了全面認識的情況下做出了針對我國的具體國情的結(jié)論。目前《國有土地房屋征收與補償條例》是唯一一個國內(nèi)明確界定公共利益的行政法規(guī)，對于土地征收中的公共利益界定具有極大參考意義。我國在土地征收中混淆了公益與非公益的界限，在實踐與法律中造成了極大的沖突。