支付機構交易真實性監管探索

文/葛晉亮 編輯/靖立坤

在跨境電商B2C、C2C領域，支付機構聚小為大，以靈活便捷的資金清算優勢，逐漸成為支付渠道的主流和未來方向。

為支持跨境電子商務的發展，防范互聯網渠道外匯支付風險， 2013年2月，外匯局出臺了《支付機構跨境電子商務外匯支付業務試點指導意見》，在上海、浙江等五地開展業務試點，允許試點支付機構集中為電子商務客戶辦理跨境收付匯和結售匯業務。2015年1月，在總結前期試點經驗的基礎上，考慮到線上線下的一體化管理，外匯局又發布了《支付機構跨境外匯支付業務試點指導意見》（匯發〔2015〕7號，以下簡稱《意見》），將試點業務范圍拓展至全國。《意見》放開了試點資格的申請，對支付機構實行名單化管理；同時，提升了單筆交易限額、放寬了外匯備付金賬戶數量限制。《意見》的實行，提高了個人跨境“海淘”及企業跨境貿易的積極性，但隨著試點機構與業務種類的增多，對跨境外匯支付業務的真實性監管問題也日益突出。

試點業務特點

從跨境收支看，海淘項下進口付匯業務仍占主導。以浙江為例，2014年和2015年，試點項下個人購匯分別為7.93億美元和9.35億美元，個人付匯分別為7.91億美元和9.33億美元，分別占試點業務總量的99.9%和99.21%。

從交易類型看，仍以貨物貿易為主，但占比趨于下降。試點前兩年，試點機構獲批的業務范圍基本以貨物貿易為主，也涉及留學教育、航空機票、酒店住宿等部分服務貿易。但2016年后，隨著留學教育、境外旅游等傳統服務貿易流出量的增加，再加上軟件應用、在線服務、廣告服務、國際運輸等新興服貿種類的不斷發展，服務貿易交易占比正逐步提高。

從業務模式看，綜合類與部分垂直類電商成為支付機構展業的重點。近年來，各試點支付機構主要開拓境內外綜合類與部分垂直類電商，與 PayPal等境外知名支付機構（匯款公司）合作，為電商辦理出口收入收結匯。某些試點機構與亞馬遜等境外綜合性電商合作，著重為其平臺用戶提供代理購匯業務。部分支付機構被境內電商平臺收購，專門服務于該平臺自身跨境進出口業務。

交易真實性管理現狀

試點業務基本以《意見》為監管藍本，圍繞市場準入、交易主體審核、業務管理、備付金管理等對交易真實性進行基本的風險把控。但相比于一般的進出口貿易，跨境電子商務的交易真實性更加難以把握。

貨貿項下資金流、貨物流信息缺失嚴重。一是部分報關（物流）信息未進入外匯局系統。這部分數據主要有三類：第一類是通過“清單核放，匯總申報”跨境貿易電子商務（9610）項下的報關數據，海關采取分類通關、無紙化通關等便利措施提高電商的通關效率，部分數據未采集入貨貿系統；第二類是通過保稅跨境貿易電子商務（1210）項下報關的數據，需要跨境電子商務企業向海關通關平臺傳輸交易、支付、倉儲和物流數據，存在數據報送時滯；第三類是企業在未向海關報關的情況下，直接以郵寄方式出口，該種物流數據外匯局完全缺失。二是外貿綜合服務企業代理項下貨物流與資金流難以匹配。譬如僅代理出口，不代理收匯的外貿綜合服務企業只有委托方的物流數據，因而無法對報關物流數據與委托方收匯數據進行匹配，外匯局也難以進行監測。三是B2B2C等跨境電商新模式下的物流與資金流天然存在差額。在B2B2C模式下，跨境電商企業通過注冊境外公司，建立海外倉儲，將境內貨物以B2B方式商品報關出口至相關境外公司（海外倉），然后由境內出口商及其境外公司在國際電商平臺以B2C模式在境外銷售，以此構建自己的物流供應鏈系統，如速賣通，亞馬遜，ebay，WISH，敦煌網，LAZADA等。其中的海外倉主要是為商品配送及售后服務進行配套。此種模式下，當實際銷售貨款回流時，由于同一合同下收匯金額大于報關單金額，出口主體貨物流與資金流總量難以匹配，從而出現核查指標異常，給增值利潤回歸境內帶來不便。

服務貿易項下的部分新興業務形成對真實性審核的挑戰。跨境電子商務使得付費電影、付費音樂、網絡游戲金幣、賬號、裝備等虛擬物品交易更加方便快捷；但同時，由于部分產品（如在線設計服務、試聽服務、廣告服務等）缺乏明晰的定價機制或公允價值，給真實性審核帶來一定挑戰。

資金存放境外增加了跨境資金異常流動風險。跨境電子商務出口支付模式中，銀行卡收單和支付機構模式均存在資金存放境外的問題。境外資金游離于監管視野，其使用或以各種不合規渠道流入境內，增加了跨境資金異常流動風險，加大了監管難度。

境外交易平臺數據采集困難。境外電商平臺基本都有自身慣用的、被境外買家認可的境外支付工具。境內支付機構在跨境業務拓展中，無法直接采集境外平臺的逐筆交易數據，數據采集的完整性與信息傳輸的及時性因此成為試點業務的難題之一。

本外幣業務操作與管理口徑不統一。目前，跨境外匯支付業務施行準入管理，并遵循相關的操作規范；而跨境人民幣則缺乏明確的適用規范，總體管理較松。這導致支付機構本外幣業務操作口徑不一致，增加了支付機構和銀行業務操作的不便利，也產生了管理上的不均衡。

部分跨境支付平臺存在風險隱患。一是部分跨境支付平臺對商戶資質審核不嚴，未能認真識別交易資金的真實來源和具體去向，為不法分子通過虛假交易等手段實現資金的非法轉移，以及洗錢、套現和逃/漏稅等違法行為提供了空間，影響了支付清算的總體安全。二是實踐中存在不法分子利用支付平臺進行國際信用卡小額套現、盜刷等風險。三是部分國內法律禁止或限制的事項，如線上賭博、炒匯等，在某些境外國家或地區并不被禁止，因此難以對跨境電子商務業務范圍進行有效監控。

基于“單一窗口”基礎的跨境電商B2C進口監管流程圖

完善真實性監管的實踐

貨物貿易：探索全流程線上監管

對試點項下貨物貿易的監管，目前主要立足跨境電子商務的外匯收付端，在“三流合一”的框架下，按照線下“訂單信息、報關（物流）信息、支付信息”對碰一致的總思路，開展真實性審核；同時，結合支付機構自身對部分大額、高頻與可疑交易進行重點篩查的情況，進行有針對性的抽查。從實踐來看，“三單對碰”的核驗思路對進口付匯端的監管效率較高，但對出口收匯端較低；對常規B2C、B2B交易的監管有效性較高，而對B2B2C等新型跨境電商貿易方式監管的效率較低。

以杭州綜試區通過“單一窗口”對跨境電商進口B2C業務的監管為例：外匯局通過接入系統，接收支付信息、訂單信息、運單數據（物流狀態信息等）對交易真實性進行審核，并據此開展事后乃至事中的監測管理，使審核窗口前置，提高了監管的有效性（見附圖）。

服務貿易：展業風控下逐步開放

常規業務。此前，部分服務貿易交易種類存在定價機制不清晰、交易真實性把控較難的問題。試點中主要以“訂單+支付單”二流進行匹配性監管。從實際效果看，最初準予支付機構參與的幾類服務貿易，如：留學教育、酒店住宿、航空機票、旅游團費等，由于跨境電商平臺參與較多、市場定價機制較為成熟、主要支付渠道比較集中等，總體的真實性監管風險不高。

新興業務。近年來，隨著大型的支付公司和綜合類電商平臺展業的不斷深化，業務也更趨個性化和多樣化，目前，市場需求較強的新興業務種類包括：在線服務、軟件服務、廣告服務、國際運輸服務、國際會展服務等。結合新興業務的監管難點，建議按照“行業自律+展業風控”雙支柱的監管思路，發揮行業自律效應，用好市場主體熟悉一線市場、一線產品的優勢，讓支付機構自主選擇業務種類、自主參與市場競爭，并承擔起真實性審核主體職責的義務；同時，強化“展業風控”在新興業務開展過程中的運用，并將重點放在事前與事中。對于確需以跨境外匯支付為前提，且具備能以合理方式或公允手段確定定價機制，并有明晰可追溯的計數（加總）方式和一一對應的支付信息的支付機構，原則上可允許其參與或嘗試各種新興業務類型。

線下跨境外匯支付業務：與銀行渠道并行

從業務實踐看，通過境內外支付機構（貨幣兌換公司）合作為境內賣家提供出口收結匯服務，在業務時效上取得了實質進步。相較于傳統經銀行的國際匯款渠道，該服務可節約交易手續費3—4個百分點，且可縮短境內商戶貨款回流時間5—7個工作日。

從監管角度看，支付機構取代銀行對跨境出口收匯業務的交易真實性承擔責任，但審核的方式與傳統銀行有較大區別。銀行線下資金收付依賴經營主體的外貿資質、正常報關報檢紙質單證、買賣合同、發票等要素進行審核，基本沿用了傳統國際貿易的審單流程，偏重紙質單據、不重電子數據，導致對中小賣家通過行郵、小包等方式寄送出境的小額貿易缺乏審核依據。而支付機構則可通過境外支付機構（貨幣兌換公司）獲取境內賣家包括訂單數據、物流信息、支付信息在內的“三單”數據信息，并通過數據對碰與內控核查，實現對交易真實性的驗證。

從真實性審核的有效性看，近年來網上預約、在線訂餐、電子繳費等O2O交易場景日益普及，電子化交易數據具備了傳統線下交易數據在真實性、唯一性、可追溯方面的條件，同樣可以作為支付機構在資金收付端采信的憑證。此外，從近年來支付機構試點業務及銀行機構“網上銀行”的實踐看，鑒于電子化的業務憑證已逐步被市場主體所接受，又由于其可大幅降低人力、物力成本，因而將成為未來的發展趨勢。

監管思路轉型

支付機構跨境外匯支付試點業務，在走過了近四年后已經逐漸成熟。在跨境電商B2C、C2C領域，支付機構聚小為大，以靈活、便捷的資金清算優勢，逐漸成為支付渠道的主流和未來方向，獲得了越來越多市場主體的認可。對監管而言，應在不斷擴大支付機構外匯業務自主性的同時，強化事中事后監管，轉變業務監管思路，放開部分業務領域，允許支付機構自主選擇展業范圍；同時，以行業自律加強自我監督、相互監督，通過他律加自律來促進行業的健康發展，以獲取更低社會成本、更精準的監管效能。

一是完善激勵約束機制，強化自律意識。調動全國外匯市場自律機制成員的積極性，完善激勵約束機制是重點。要充分發揮重要支付機構熟悉一線市場、一線產品、一線場景的優勢，放手形成凸顯市場意向的制度規范；同時，通過賦予部分支付機構優先開展新興業務種類、交易場景、支付方式及其他市場創新先行先試的權利，來強化正向激勵。

二是注重交易審慎性自律監管實踐。自律監管體系下，監管力量與重點也應有所轉換。譬如對業務范圍，多數支付機構有申請擴大經營范圍的需求，集中體現在服務貿易項下在線翻譯、軟件服務、境外租車及部分線下貨物貿易收付款領域。形成行業自律監管體系后，外匯局可放寬對這部分有市場需求、有交易背景、定價與流程清晰的業務領域的準入限制，同時轉換監管重點，強化對自律體系下形成的相關業務準則、行為規范的監督審核。再譬如對近年來迎合市場推出的當面支付、指紋支付、二維碼支付等各類新型支付手段，在形成自律監管體系后，應將管理的重點放在支付手段支撐的交易類型（場景）是否合規、是否采集了相關交易數據、是否可確保交易真實性上，而不是支付手段本身。

三是注重自律體系下的本外幣一體化監管。應該說，試點項下，支付機構選擇人民幣還是外匯支付，考慮的就是一個境內還是境外購結匯的問題，與業務本身關系不大。因此，建立自律監管體系過程中，應推進本外幣統計數據、監測分析和政策信息的共享，關注支付機構跨境資金流動的整體態勢；同時，應加強本外幣管理政策的協調配合，消除政策差異帶來的監管套利與其他不良影響。