構建高效的非銀行金融機構外匯監管體系

文/楊京燕 編輯/任風遠

隨著我國金融體制改革的不斷深入，非銀行金融機構外匯業務規模和需求日益增長。對此，相關外匯管理方式和管理重點也應適時調整，以切實提高管理效率，服務涉外經濟發展。

業務發展現狀

目前，非銀行金融機構的外匯業務范圍不斷擴大，業務種類及衍生業務品種逐漸增多。

“引進來”方面。一是成立中外合資公司。境外金融機構進入中國市場后有著“本土化”的需求，再加上中外合資、中外合作、外商獨資公司規模的不斷擴大，為中外合資非銀行金融機構積累了足夠的客戶群。成立中外合資的券商或保險公司等非銀行金融機構，目前在中國市場已較為普遍。二是通過合格境外機構投資者（QFII）制度引入境外資金。截至2017年8月末,共有286家QFII機構獲批939.94億美元額度。除了QFII通道之外，券商、保險公司、金融租賃公司等非銀行金融機構還可以通過與銀行之間的業務創新，引入境外低成本資金。

“走出去”方面。一是在境外設立分支機構從事海外承銷、經紀、自營、資產管理等業務。此外，在海外進行外延式收購已成為境內非銀行金融機構國際化最為常見的路徑之一。二是擴展境內企業海外上市、海外并購咨詢等業務。目前，非銀行金融機構的海外承銷、經紀、自營等業務比重有所下降，而以財務顧問、資產管理、咨詢服務為主的新興業務正逐步成為其收入的主要來源。三是通過合格境內機構投資者（QDII）制度投資境外證券市場。截至2017年9月底，非銀行金融機構的獲批額度已增至761.53億元，而銀行的獲批額度為138.40億元。

外匯局牽頭協調非銀行金融機構外匯業務監管模式

現行政策存在的問題

目前，非銀行金融機構外匯業務管理的主要依據仍是1993年頒布的《非銀行金融機構外匯業務管理規定》。該規定出臺時間較早，已滯后于當前非銀行金融機構的業務發展現狀。主要問題如下：

尚未建立順暢運轉的監管體系。一是多頭監管影響外匯管理效率。目前，非銀行金融機構管理部門涉及發改委、一行三會、外匯局、金融辦等多個機構，各部門間缺乏統一的協調機制和監管尺度，外匯業務歸口管理標準不一。二是跨境非銀行金融機構面臨東道國和母國雙重外匯監管，尚未形成統一的監管體系。

尚未構建專業化、精細化的現場和非現場監管。一是現場檢查覆蓋范圍不足。由于非銀行金融機構外匯業務規模不斷擴展、方式不斷創新，以現場檢查為主的專項檢查受到外匯局人力、物力資源的限制，抽檢非銀行金融機構的家數、次數和頻度較少。準確、高效的現場檢查需要檢查人員具備豐富的專業知識和經驗，所以對專業人才的培養也需要加強。二是非現場監管效果有待增強。以證券公司為例，目前外匯管理部門尚未要求證券公司定期報送相關監管報表和資料，而統計數據的缺失則會影響對相關外匯業務的監測分析和風險預警。在非現場監管外部數據支持方面，監管機構及地方政府間信息共享機制尚未完全建立，部分關鍵信息的采集存在一定的滯后性。

構建高效的外匯監管體系

建議將功能型與機構型監管相結合，建立外匯局牽頭的類傘形監管體系（見附圖）。建立監管指標考核機制，對外匯市場準入和跨境資金檢測、預警等環節進行現場和非現場監管，并健全非銀行金融機構的自律能力。

一是全面梳理相關法規，加強法制建設。第一，修訂完善《非銀行金融機構外匯業務管理規定》，制定業務管理的原則框架，細化操作措施，明確違規罰則。第二，針對不同類型非銀行金融機構外匯業務運作特點，制定專門的管理辦法。目前只有針對保險公司的外匯業務管理辦法，應加快出臺針對證券、信托公司等非銀行金融機構的外匯業務管理辦法，加強對其外匯收支的合規性監管。第三，在上述外匯業務法規的制定過程中，應明確相關行業監管機構與外匯局的職責劃分，同時明確外匯局各分支局的監管內容和重點，以便于對非銀行金融機構進行系統化、權責明確的監管。

二是對非銀行金融機構執行外匯管理規定的情況進行考核。第一，加強外匯信息披露管理。要求非銀行金融機構真實、準確、完整、及時地披露相關信息，并提交相關報告。第二，制定考核辦法。考核內容應包括業務合規、數據質量、內控內管和其他四個大項，涵蓋差錯記錄、差錯確認、證據保全、考核扣分、匯總評級等方面，明確考核結果將影響相關業務市場準入。

三是構建現場與非現場檢查相結合的全方位監管體系。第一，建立預警指標，排查異常交易主體和行為。重點對風險狀況進行持續監控和動態分析，及時預警，并相機采取監管措施。第二，現場監管應充分利用非現場監管數據資源。通過現場監管，對非現場監管中發現的問題進行跟蹤監測，提升外匯風險研判水平。第三，適當放松外匯業務的行政審核，提高監管的靈活性、適應性以及效率。

四是推動健全非銀行金融機構自律管理機制。第一，協同相關行業監管機構共同制定完備的外匯業務內部控制評價標準，且評價標準的要素設計應具有針對性、統計方式的連續性以及適應范圍的廣泛性。第二，從外部給予非銀行金融機構一定的約束，推動非銀行金融機構依據考核辦法和評價標準建立完善的內控管理機制，使其最終形成一種高效良性的自我循環體系，實現對各種外匯業務風險的自我發現、自我約束、自我修復，并為有效的外部監管提供基礎數據和材料。